完善立案监督制度的几点思考

　　内容摘要：立案监督权是我国法律赋予检察机关的一项权利，对维护司法公正有着重要意义。但是，目前我国的刑事立案监督制度还不完善，在实际执行中，还暴露出很多问题，针对我国刑事立案监督的现状和由此而引发的问题、进行分析，提出了完善立案监督机智的建议。
　　关键词：刑事立案监督 完善
　　刑事立案监督是指人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案，以及刑事立案活动是否合法进行的法律监督，以纠正其有案不立，有罪不究，以罚代刑和刑事侦查权滥用等违法问题。为了更好的发挥检察机关的法律监督职能作用，我国现行的《刑事诉讼法》规定和加强了对刑事诉讼各个环节的监督，完善了监督措施和手段，并首次将对公安机关刑事立案监督作了专条规定。开展刑事立案监督，不仅有利于加强人民检察院刑事诉讼法律监督职能，更有利于打击和惩罚犯罪，防止罪犯逃避惩罚，保护国家、社会和人民群众的利益，维护司法公正，促进实现公平正义。当前，虽然《人民检察院刑事诉讼规则》也对刑事立案监督作了一些具体规定，但人民检察院对公安机关的刑事立案监督的理论基础还很薄弱，实践指导上的一些矛盾也越来越多地被暴露出来，制约了检察机关刑事立案监督工作的有效开展。本文试当前刑事立案监督存在的主要问题、原因及如何完善机制等问题，谈一些个人的看法。
　　
　　一、当前刑事立案监督存在的突出问题
　　
　　(一)立案监督缺乏信息来源，案源渠道不畅，线索馈乏。具体地讲：一是立案监督缺乏知情权。检察机关立案监督活动的有效开展，需要必要的权力保障，这些权力至少包括知情权、涉嫌违法不立案的质询权及对违法不立案的纠正权。然而，与刑事诉讼法配套的《人民检察院刑事诉讼规则》，虽对立案监督如何行使质询权和纠正权作出了相应的规定，但对如何行使知情权，却留下了空白，致使立案监督显得力不从心，难以掌握公安机关的立案情况，使立案监督工作处于等待被害人申诉、人民群众控告及上级交办的被动状态。而且即使线索被我们从新闻媒体及公安机关的信息等方面获取，但一遇到要向公安机关了解情况、调阅案件材料时，不是遭致拒绝，就是以他们内部有规定来设置门槛，有的甚至找出各种借口推诿和拒绝等等。我们知道，检察机关对公安机关的立案活动实行监督，首先应知道在公安机关管辖范围内是否发生了“有犯罪事实”或“犯罪嫌疑人应追究刑事责任”的案件；其次应知道公安机关是否依法审查并作出立案或不立案决定，对涉嫌违法的不立案案件进行质询；最后，对认为公安机关不立案理由不成立的作出要求其立案的决定。因此，监督主体所应有的知情权既是监督权的内容又是行使监督权的前提。目前，在实践中，在公安机关违法不立案的情况发生后，检察机关通过怎样的方式或途径知晓这一情况尚无统一规定，无法适应进一步开展立案监督工作的需要。二是由于立案监督线索主要来自被害人控告或检察机关办案的过程中，造成某些人法律意识淡薄，有案不报，一些发案单位怕损害单位形象有案不敢报，而导致监督线索来源少，且质量不高，取之不易。
　　(二)立案监督的范围过窄。第一，刑诉法第八十七条只规定对公安机关的立案监督，而对人民法院和人民检察院的立案监督未作明确规定。我们知道，刑事立案并非仅指公安机关，而是指所有依法具有刑事立案职能的部门，检察机关依法具有对贪污贿赂等职务犯罪的立案侦查权，因此，也就同样会存在有案不立的立案监督问题。人民法院也担负着告诉才处理的自诉案件的立案职责，这也同样会存在该立案而不立案的立案监督问题。第二，刑诉法只规定了对应当立案而不立案的监督，而对不应当立案而立案的监督却未作规定。这种现象虽然不普遍，但也不能忽视，因为这种现象将会导致侦查机关的刑事强制措施的滥用，侵犯公民的人身权利。在司法实践中，我们曾发现公安机关对明显不构成犯罪的一般违法人员，采用刑事立案，然后将人进行刑事拘留，随后报批劳动教养，甚至有的转治安处罚的情况。因此，检察机关的刑事立案监督既要监督“该立不立”的问题，也要监督“不该立而立”的问题，只有这样才能体现刑事立案监督的完整性。第三，对违反管辖而立案的监督问题，刑诉法也未作出明确的规定，这将不利于根除司法活动中的地方保护主义。现行刑诉法只规定检察机关对公安机关该立不立的案件进行监督，而没有规定对公安机关不该立而立的案件实行立案监督。实践中公安机关对不应立案侦查的案件而立案侦查的现象，又往往伴随着受利益驱动、地方和部门保护主义等倾向。有的公安机关受其影响，越权办案，非法插手经济纠纷，不惜动用刑事立案手段以达到讨债追款等目的；有的公安机关出于故意或过失的原因，将依刑诉法第十五条规定不追究刑事责任的案件，也予以立案追究；也有的公安机关因认识上原因，混淆罪与非罪的界限，错误地立案追究本不构成犯罪的人等等。上述“不该立而立”现象的存在侵害了公民的人身权利、民主权利，其社会危害性并不比“该立不立”小。
　　(三)立案监督程序不完整，公安机关对刑事立案监督态度消极。由于法律所规定的监督方式的滞后性、被动性、局限性和监督措施的软弱性，因此使得有些立案监督工作难以有效发挥作用。主要反映在1．立而不侦。对应当立案而不立案的，公安机关在接到检察机关的说明理由或通知立案后，虽然立了案，但侦而不结，消极应付，久拖不决；2．先立后撤。对公安机关立案后又撤销的案件是否合法，检察机关难以监督；3．以罚代刑。公安机关对部分构成犯罪的案件，经过立案侦查后，以行政处罚或劳动教养处理结案，对此，检察机关也难以监督；4．通知立案后仍不立案。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》规定，对公安机关在接到检察院发出通知立案书仍不立案时，对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施犯罪的重大案件，经省级以上人民检察院决定，检察机关可以直接立案侦查。但对于行为人并非国家机关工作人员，或者虽是国家工作人员但并非利用职权实施犯罪的案件该怎么办，法律上无明文规定。
　　(四)立案监督的意识尚待加强。这个问题主要反映在两个方面：一个方面是承担监督职能的检察机关在具体执法过程中，有些同志立案监督意识不够强，认为都是执法机关，要尽量避免因监督行为而影响检公两家的关系及协作。对此如不加以纠正，检察机关的立案监督就会流于形式，违背立法设立立案监督的初衷。另一方面是公安机关侦查部门总认为检察机关专找麻烦，所以就人为地设置一些障碍。有的害怕监督，搞文字游戏，案子明明没有立，而当检察机关发出说明不立案理由时，他就马上填个立案表，把承办人和领导签字的时间都提到前面去，表示早就立案了，不需要检察机关监督。由于立案的不规范性，导致立案监督工作的无法有效进行。
　　(五)立案监督中检察机关与被害人利益发生冲突所形成的难题。根据刑诉法第八十七条规定，只要被害人“认为”某案属该立不立而向检察机关提出的，检察机关就有义务(应当)要求公安机关说明不立案理由。这里，就被害人和检察机关都认为某案属该立不立这种情形而言，上述规定无疑是正确的。但在被害人认为某案属于该立不立而检察机关认为公安机关对该案不予立案是正确的时候，上述规定必然导致检察机关左右为难，无所适从。
　　
　　二、改革完善刑事立案监督机制的思考
　　
　　(一)改革和完善刑事立案监督的法律制度。1．针对当前法律规定的局限性，全国人大常委会可以通过立法规定或立法解释的形式，进一步明确和完善刑事立案的范围及操作程序，并确立立案监督的法律后果保障机制，使公、检、法三机关都能明确不接受监督所带来的法律责任，赋予检察机关《通知立案书》应有的法律效力，同时在立法上也赋予公安机关和人民法院对检察机关立案通知不服，可向上级检察机关一次申请复核的权利。以法律化的形式确保刑事立案监督工作落到实处，维护法律的统一。2、要以法律的形式赋予检察机关刑事立案监督的知情权。(1)规定公安机关对刑事案件立案后，应将刑事案件立案登记表在一定时间内抄送同级人民检察院备案，人民检察院应及时审查，如发现不符合立案条件的，人民检察院可依法予以纠正。如果公安机关对人民检察院的纠正意见不服，可申请复议、复核。(2)公安机关立案后，经侦查认为证据不足，撤销案件的，应将《撤销案件报告》或作其他处理的决定移送同级人民检察院备案，人民检察院应及时审查，必要时应调阅案卷，并在一定时间内将审查意见通知公安机关。(3)人民检察院应定期对公安机关的接报情况及治安案件的处理情况的登记进行了解，发现有应立案而来立案的，应及时发出立案通知书，通知公安机关立案。如发现有其他违法行为的也应提出纠正处理意见。
　　(二)慎重监督，突出重点。第一，要突出立案监督工作的重点：立案监督工作要围绕社会政治大局的稳定，结合各类刑事犯罪活动上升的阶段趋势，特别是恶性犯罪案件发生的阶段性的特点，有重点、有针对性地开展，以适应严格执法，严厉打击各类刑事犯罪的客观实际要求。所谓重点是指案情重大的恶性案件，如杀人、抢劫、强奸、盗窃、爆炸、制贩毒品，重大的同伙犯罪、重大的流窜犯罪，涉嫌有徇私舞弊的案件，党委、政府、人大转办的案件等等。对这些案件发现一件监督一件，并要搞好跟踪监督，防止因工作不力而导致对犯罪的打击不力。同时对其他有案不立、有罪不究、以罚代刑的案件也要列为重点监督的范围，以增加侦查机关严格执法的意识。第二，要慎重行使立案监督权，确保准确无误。依照刑事诉讼法的规定，立案监督是一种指令性监督。因此，在行使立案监督权的时候，既要坚持大胆监督、敢于监督、善于监督，又要做到慎重行事，力求准确，保证严肃性。工作中要严格审查，认真调查，核实有关情况，准确判断是否应当通知公安机关立案侦查，一般应掌握的是能批捕、能起诉、能判刑的案件。对罪轻可能作出酌定不起诉的案件，民愤不大，社会影响较小，且以作过其他行政处罚可立可不立的案件，原则上可以不通知公安机关立案侦查。我们要通过正确、慎重行使立案监督权，保证立案监督工作的质量和良好的社会效果。
　　(三)提高认识，理顺关系，加强沟通，善意监督。第一，要解决好认识问题。一是要处理好部门之间的关系与法律职责的关系。立案监督不是我们想不想干，愿不愿干的事，而是法律规定的职责，必须增强法律意识，增强责任感。同时，立案监督的目的是维护法律的严肃性，有力地打击犯罪，维护社会的稳定。这同各部门的出发点是一致的，目标是共同的，工作是互助的，从这一点上说，是不会影响部门之间的关系的。反过来说，既然有法律依据，干起工作来名正言顺，我们没有任何理由畏缩，应该理直气壮地去监督，否则就是失职。二是工作难度大与充满希望的关系。立案监督工作难度大，政策性强，而且既触及执法机关人员，又涉及公职人员。工作量大，难度大。但同样是一项大有可为，充满希望的工作。如果我们克服困难，下力气在这方面取得突破，就会大大促进严格执法，从而赢得党委信赖，取得人民的拥护，提高检察机关的威信，树立检察机关的形象。三是监督力度与自身素质的关系。监督的成果取决于监督的力度，而监督的力度又来源于办案的质量。二者的有机统一是立案监督工作的保证。第二，要理顺关系，解决好配合问题。一是端正态度，摆正监督与被监督的关系。检察干警要摆正位置，不以监督者自居，要一切从工作出发，一切从大局着眼，消除个人偏见。同时，原则问题不让步，有了分歧多协商，使公安机关真正感受到立案监督不是争高低，而是促进严格执法，确保法律的正确统一实施，目标是一致的。关系理顺了，公安机关及其工作人员心悦诚服，就会积极配合工作。二是主动联系，主动沟通。检察机关要主动同公安机关通气，征求听取他们对案件的意见和看法，取得他们的理解和支持，以调动公安干警积极性。三是注意在严格执法上形成共识。要注意在立案监督中用法律去解决分歧意见，用法条去辨明正误，在理解法律、运用法律条文上形成共识，把单方的意见变成双方共同的意志决定，增强其效力。四是领导出面，加大协调力度。办理立案监督案件时，遇有重大问题检察院领导都要出面和公安机关领导沟通思想，协调关系，取得共识，把思想统一到打击犯罪，维护社会稳定这一共同目标上来。上下左右统一思想，统一意志，统一行动，共同为打击犯罪，保证法律的正确实施而工作。
　　(四)建立责任追究制度，以内纠为主。对于人民检察院在刑事立案监督中提出的纠正意见，公安机关又确有纠正必要的，而公安机关不采纳，人民检察院有权查明原因，对于徇私枉法、包庇犯罪或制造假案、迫害无辜的严重犯罪行为，人民检察院应立案侦查，依法追究行为人的刑事责任。对于情节轻微尚不构成犯罪的，人民检察院有权建议追究其行政责任。
　　(五)加大人大对检察机关的监督力度，建立人民监督员、新闻媒体、舆论监督等有效机制。各级人大可以直接行使监督权，要求负有立案职责的检察机关必须立案，并及时将立案、侦查、结案等情况反馈给人大。检察机关也应当建立人民监督员参与行事立案监督的工作机制，接受质询。还应当主动接受新闻媒体、舆论等其他更广泛领域的监督。
　　(六)强化检察机关内部监督。作为实施刑事立案监督主体的检察机关必须增强监督意识，从代表最广大人民的利益为出发点，真正树立“立检为公，执法为民”的观念。一方面要刻苦钻研法律专业知识，不断提高自身业务素质，正确地行使法律监督权，另一方面还要善于行使监督权。对于压案不办，有案不立等现象，要加大查办力度，本着依法、准确的原则，充分行使法律赋予的立案监督权，对存在的违法问题要提出纠正；对侦查不力的要督促；对需要协助的要适时介人；对有意阻挠拖延的要查处。
　　综上所述，人民检察院要有效地实施刑事立案监督，必须在立法上给予保障，并建立一套行之有效的工作制度和监督程序加以规范，才能更好地如果化检察机关的立案监督职能，充分体现人民检察院法律监督机关的地位和作用。
　　责任编辑：陈