民检侦查权运作机制之检讨

　　内容摘要：按照高检院的要求，民检部门可以直接行使侦查权。对民检部门是否有能力、有必要直接行使侦查权需要认真加以检讨，以进一步明确民检部门在查处职务犯罪中的应尽义务。
　　关键词：民检侦查权 侦查权运作 信息收集
　　按照最高人民检察院《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》(高检发[2004112号)，民检部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索，经检察长同意，可以进行初查；经初查，符合立案条件的，经检察长批准，可以直接立案侦查。最高人民检察院的这一规定，对新形势下强化检察机关对民事审判、行政诉讼活动监督的职能，增强查办职务犯罪力度有着积极意义，也充分表明了最高人民检察院党组对民事行政检察工作的高度重视，体现了最高人民检察院领导对加强民事行政检察、加强法律监督的信心和决心。
　　检察院是宪法规定的法律监督机关，按照现行法律(包括《检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等)，检察院享有对国家工作人员的职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权等法律监督权力。对审判人员的职务犯罪侦查权是检察院的当然权力。民检部门作为检察院的组成部分，行使检察职权的范围是检察院内部事宜，民检部门代表检察院行使对审判人员的职务犯罪侦查权并无不妥。但是，我们必须面对民检队伍的现状以及侦查工作专业性。目前，各地民检部门队伍的情况并不一致，人员的知识结构、专业技能是否完全适合侦查工作的需要尚需具体分析。我们认为，应当结合民检部门的实际状况，从整合检察资源、充分发挥专业特长、深化法律监督职责出发，把对诉讼活动的监督职能与职务犯罪的侦查职能有机结合起来，从而进一步加大民事行政法律监督和查办职务犯罪的力度。
　　
　　一、民检部门直接行使侦查权之检讨
　　
　　在1996年的刑事诉讼法和1997年的刑法以前，民检部门可以行使侦查权，以我们上海的检察机关为例，就有个别检察院的民检部门运用侦查权查处了个别法官的徇私舞弊案件。两法修改以后，侦查权归口法纪检察部门(现更名为读检部门)、反贪部门，民检部门不再行使侦查权。确实，近几年，查处法官徇私舞弊类案件的数量不高，其中的原因也是多方面的。现在，按照最高人民检察院的精神，侦查权可以回归民检部门。我们认为，民检部门是否需要行使侦查权、是否有能力行使侦查权的问题，值得研究。
　　
　　(一)民检部门行使侦查权的积极因素
　　1．促进抗诉工作
　　查处审判人员的职务犯罪、进行民事行政诉讼法律监督都是检察机关作为国家法律监督机关的基本职能。在以抗诉为法定监督形式，审判人员在审理该案件中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为为法定抗诉条件的民事行政法律监督中，审判人员的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为正是当前部分不公裁判的根源之所在。如果审判人员的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为没有被及时查处，必然影响和淡化抗诉的法律效果和社会效果，甚至导致不公的裁判不能得到及时、有效的纠正，损害法律监督的权威性和司法的公正性。
　　由于民事行政案件涉及面广、法律关系错综复杂、案件数量多，法官自由裁量空间较大，民事行政审判工作中出现腐败的可能性相对刑事审判也要大得多。查处民事行政诉讼中司法人员的贪污受贿、枉法裁判等违纪违法犯罪行为，完全可以成为专门行使对民事行政诉讼监督的民检部门工作的重要方式和重要内容，这是完善和强化检察机关法律监督职能的有效方法之一。正如贾春旺检察长所言：“只讲监督，不查处，法律监督必然苍白无力。”而且，查处审判人员在民事行政审判活动中的枉法行为又是对民事行政诉讼监督的重要方式。正是由于审判人员在审理该案件中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为是法定的抗诉条件，民检部门完全可以在工作中一手抓侦查、一手抓抗诉，以查促抗。
　　
　　2．增强民检权威
　　由于审判机关和审判人员的特殊地位和社会影响，以及人民群众对司法腐败的关注，查处一个审判人员的职务犯罪案件其影响和震动力远远超过一个或几个民行抗诉案件。查处一起审判人员职务犯罪案件能够在当地产生巨大的影响，对民行检察工作的触角具有极强的扩展力，既能增强申诉人的信心，有力地拓展案源，能够成为民行检察工作持续发展的重要增长点，又能展示检察机关惩治腐败、公正执法的形象，可以内增地位、外强监督，自强信心、外扩权威。
　　
　　3．及时查处职务犯罪
　　由于民检部门直接审查法院的生效判决，裁定，熟悉民事行政审判流程，容易发现审判过程中的不当行为，同时，由于民检干部熟悉民事行政法律，容易发现裁判中的不当行为，而且，民检干部在民检业务中，积累了一定的工作经验，对多次被申诉、且裁判确属错误的审判人员有所了解，容易发现有职务犯罪嫌疑的审判人员。可以说，民检部门直接行使侦查权有利于及时发现职务犯罪、及时查清职务犯罪，及时打击职务犯罪、及时预防职务犯罪，有效地清除司法领域中的腐败现象，在全社会实现公平正义的目标。
　　
　　(二)民检部门行使侦查权的欠缺之处
　　1．人力资源不足，难以胜任。以上海的民检部门为例，各区院的民检部门一般配备5名民事行政检察干警，而且老同志相对集中；由刑检部门调来的同志较多，极少有侦查部门的同志调来民检部门，而且人员的流动性较大。我们认为，这样的员额配置要在短时期内形成具有较强突破能力的一支侦查队伍是不现实的。此外，由于民检部门人员长期从事非侦查工作(个别老同志虽从自侦部门调来，但多因体弱多病或长期脱离侦查岗位)，而侦查工作的发展很快，许多侦破犯罪的知识和技能需要重新学习和培训。因此，人员素质和结构组合以及员额配置等不相适应的问题客观存在，难以胜任。
　　2．不利于检察专业化的分工，又可能造成司法资源的浪费。在现代的法律监督体系中，职务犯罪侦查、民事行政诉讼监督是不同的专门性工作，两者有着不同的专业要求，包括心理素质、性格特征、专业知识、工作方式。民事行政诉讼监督属于典型的事后监督，其针对的是已经发生法律效力的判决、裁定，监督的手段主要是抗诉，运用的主要是民事行政法律。而侦查职务犯罪，运用的是刑事法律，进行的是法律所允许的刑事侦查活动，侦查工作具有非常强的专业性。如果让民事行政检察人员行使侦查权，难免有点强人所难的感觉。况且，职务犯罪的手法在不断发展，新颖、隐蔽、规避法律的不法行为层出不穷，只有专业化的侦查队伍才能适应。实践证明：对一般职务犯罪案件，如果非专业人员初查不当，就会“打草惊蛇”，再转交反贪或者渎检办理，必然造成煮“夹生饭”的后果，使侦破工作倍增困难。
　　3．不利于侦查资源的优化配置，影响侦查工作整体效应的发挥。反贪、渎检部门已经形成了一整套行之有效的侦查工作机制和方法，而民检部门在两法修改以前实际行使侦查权的情况也是非常有限的，两法修改以后，多年不行使侦查权，缺少行之有效的侦查机制和方法，如果重新建立民检部门的侦查机制，势必造成侦查资源的浪费。
　　
　　(三)民检部门对侦查权之理性选择
　　1．量力而行是民检部门配置侦查权的基本原则
　　我们认为，民检部门是否行使侦查权，不在于其行使侦查权能否产生多大的价值。因为，反贪、渎检部门查处审判人员的职务犯罪同样也能打击司法腐败，维护司法公正；同样也能增强检察机关的权威。况且，反贪、渎检部门已经形成了一整套行之有效的侦查机制和方法，完全有能力查处审判人员的职务犯罪。虽然反贪、渎检部门的侦查人员可能不熟悉民事行政诉讼业务和民事行政法律，但是只要民检部门能够积极配合反贪、渎检部门，或者反贪、渎检的侦查人员加强民事行政检察方面的专业修养，都能解决问题。
　　民检部门是否行使侦查权关键在于民检部门有没有这样的能力。行使侦查权的目的主要在于打击审判人员的职务犯罪，维护司法公正。如果民检部门没有能力行使侦查权，即使赋予其侦查权，也不能够有效行使，这样又有什么价值呢?我们认为量力而行应当是民检部门是否行使侦查权一个基本原则，如果民检部门有侦查能力，一个民检科室能够配备2名以上的既懂民检业务又懂侦查业务的复合型干部，那么可以直接行使对审判人员职务犯罪的侦查权。按照上海检察机关常规，一般的民检科室的人员配备在5人左右，如果能够配备2名既懂民检业务又懂侦查业务的复合型干部，达到科室总人数的40％以上，开展一般性的职务犯罪案件的侦查工作应该是没有问题的，科内其他同志完全可以在这两名干部的指导下开展相关的侦查活动。
　　
　　2．民检侦查的三种基本形态
　　(1)民检部门直接侦查。如果民检部门配备足够的既懂民检业务又懂侦查业务的复合型干警，一般要求一个民检科室具有2名以上这样的干部，对于一般性的审判人员职务犯罪案件，就可以直接行使职务犯罪侦查权。从审判人员职务犯罪线索的受理、初查，到报请检察长决定立案侦查，进行一系列侦查活动，都可以由民检部门直接进行。如果民检部门在行使对审判人员职务犯罪侦查权的过程中，觉得人手不够，需要其他部门派员支持的，可以报告检察长，由检察长协调，要求反贪或者渎检部门派员配合、协助。
　　(2)民检部门参与侦查。对于审判人员的一般性职务犯罪案件可以由具有侦查能力的民检部门直接进行侦查，但是，对于重大、复杂或者跨地区犯罪案件，原则上不宜由民检部门直接侦查。本文所说的重大、复杂案件包括：a．庭长以上的具有法院中层干部级别身份的审判人员的案件。由于这类人员的社会活动能量都特别强，而且又是经过人大认命的，对这类人员的职务犯罪案件的查处必须特别慎重，需要更高的侦查谋略；b．多次枉法裁判、多次收受贿赂的案件；c．民检部门认为需要反贪或者渎检部门直接办理的其他案件。跨地区的案件包括审判人员职务犯罪行为涉及多个地区或者涉及多个法院或者涉及上下级法院的案件。跨地区的案件一般都需要更多的协调，需要多方的支持，以反贪、渎检部门为主办理更加合适。也就是说，对于重大、复杂或者跨地区的案件，原则上应当报告检察长，由检察长将案件交由反贪污贿赂部门或者渎职侵权检察部门办理，民事行政检察部门予以配合。
　　(3)民检部门移交涉罪案件。如果民检部门没有侦查能力，也就是说，民检部门没有配备既懂侦查又懂民行检察业务的复合型下部，原则上民检部门不能直接行使侦查权。那么，民检部门在这种情况下，能否进行初查呢?我们认为，既然民检部门没有配备相应的既懂侦查又懂民检业务的复合型干部，说明该民检部门不具有开展侦查工作所必需的侦查能力，不宜进行侦查活动，与侦查活动密切相关的初查工作也不宜进行。因为检察机关的查处职务犯罪工作一般都是以人立案，立案以前要求查实犯罪嫌疑人，一般情况下，初查工作扎实的案件，初查工作结束意味着侦查工作的进展已经过半，尤其是证据的收集工作已经进行了大半或者基本上结束。初查工作与侦查工作原则上应当由同一部门进行，这样更有利于案件的查处。如果民检部门发现了审判人员职务犯罪案件线索，在没有相应侦查能力的情况下，原则上应当将案件交由本院反贪局或渎检部门办理，由自侦部门进行初查以及侦查，必要的时候，民检部门配合侦查部门进行一些必要的工作，例如在初查阶段，为了掩饰初查的目的，民检部门可以配合侦查部门向相关的证人取证。
　　
　　3．本地民检部门对侦查权的选择
　　根据我们上海民检部门的现实情况，绝大部分的民检科室都不具备进行侦查工作所需要的侦查能力，没有配备具有2名以上既懂民检业务又懂侦查业务的复合型干部。所以，原则上上海的民检部门不宜直接行使侦查权。如果民检部门发现审判人员职务犯罪线索，可以应当移送反贪或者渎检部门初查。当然，如果个别单位的民检科(处)确有侦查能力，在办理民事行政抗诉案件过程中发现了审判人员职务犯罪线索，可以报请检察长决定，直接进行初查和立案侦查。
　　
　　二、侦查基础机制之构建
　　
　　民检部门作为检察机关的一个职能部门，无论是直接行使侦查权查处审判人员的职务犯罪，还是移送反贪、渎检部门查处，利用熟悉民事行政诉讼的优势，在审查民行申诉案件和办理民行抗诉案件的过程中，积极地收集从审查案件过程中发现的司法不公背后的职务犯罪线索，是民检干部的职责所在。况且，对审判人员涉嫌职务犯罪信息的收集不仅有利于侦查工作，而且有利于抗诉工作，因为审判人员在审理案件中的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为是最佳的抗点之一。
　　
　　(一)抗诉案件中的基本信息收集
　　对于抗诉案件要形成专门的信息登记备案制度。可以设计一张专门的登记表，该表包含以下信息：申诉人的基本情况，申诉的次数，一审法官的基本情况，二审法官的基本情况，检察机关的审查情况，抗诉情况，审查中发现的问题等内容。对多次被申诉，特别是被改判的案件的承办法官要给予特别的关注。
　　
　　(二)对申诉案件中涉及法官不当行为信息的全面收集
　　1．从申诉人处收集。要认真听取申诉人的陈述，因申诉人曾经历原审的整个过程，原审处理结果与其有直接厉害关系，故其对审判人员和对方当事人的一举一动一般都特别关注和敏感，可以从中发现有价值的信息和线索。但也要注意，由于申诉人与案件有利害关系，在审查判断信息时要注意客观公正。
　　2．收集审判人员对同一类型案件前后裁判不一的案件信息。一般而言，同一审判人员对同一类型案件的裁判不会出现截然不同的结论，除非是由于法律法规的调整，否则必然存在非正常情况。
　　3．从伪证案件中收集信息。伪证案件在民事行政案件审查中时常碰到，该类案件有的是当事人所为，有的是当事人和律师共同所为，有的则是当事人、律师、审判人员共同所为。在伪证案件中审判人员可能存在渎职行为，也可能存在枉法行为。
　　4．从举报中获取线索。有的案件当事人、知情人由于不满个别审判人员的不当行为，尤其是审判人员的贪赃枉法行为、吃完原告吃被告的行为、收受了当事人的恩惠又没有为当事人办成事或者根本没有为当事人办事的行为，而对涉嫌有不当行为的审判人员进行举报。
　　
　　(三)在审查案件中挖掘可能涉及审判人员不当行为的信息
　　在审查申诉案件过程中，对违背诉讼程序、违背相关操作流程的行为，应当重点给予关注、留意，对于典型的适用法律错误的情况也必须加以重视。重点关注以下地方：(1)擅自对应当受理的案件不予受理，或者对不应当受理的案件违法受理，或者私自受理案件的，此种情况下，可能涉及立案庭和业务审判庭的人员；(2)具有法定回避情形，不自行回避，或者对符合法定回避条件的申请，不作出回避决定的；(3)当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集影响案件主要事实认定的证据，请求人民法院调查收集，人民法院按照最高人民法院关于民事行政审判的证据规定应当收集，而有关审判人员故意不予收集的；(4)依职权应当对影响案件主要事实认定的证据进行鉴定、勘验、查询、核对，或者应当采取证据保全措施而不进行的；(5)涂改、隐匿，偷换或者损毁证据材料，或者指使、支持、授意他人作伪证，或者以威胁、利诱方式收集证据的；(6)篡改、伪造或者损毁庭审笔录、合议庭评议记录、审判委员会讨论记录的；(7)向合议庭、审判委员会报告案情隐瞒主要证据、重要情节，或者提供虚假材料的；(8)拒不执行审判委员会决定的；(9)违反法律规定采取或者解除财产保全措施的；(10)私自制作诉讼文书，或者在制作诉讼文书时，违背合议庭评议结果和审判委员会决定的；(11)违反调解自愿原则，采用欺骗、胁迫、伪造等手段进行调解的。
　　
　　(四)对信息的管理和处理
　　对审判人员不当行为信息的收集是一个非常敏感的问题，操作不当可能引发检法矛盾，产生不必要的麻烦，为此，我们必须加强对信息的管理，严格管理制度。我们认为，原则上可以将此类信息列力机密级，进入保密工作系列。
　　民检部门对收集到的信息必须进行专门的管理，民检部门的每名干部都有收集审判人员不当行为信息的义务，对收集到的信息则必须归口、专人管理。可以设定内情为专门的管理人员，由内情进行专门的管理，未经部门负责人同意，其他人员不得查阅这些材料。
　　收集信息的目的在于能够利用这些信息，因此，对这些信息必须适时进行分析、利用。我们认为，可以半年进行一次信息的梳理。必要时，由民检部门的负责人和内勤，利用科(处)务会的形式，对已经收集到的信息进行一次整理，综合分析，将现有信息已经表明某某审判人员有重大职务犯罪嫌疑的信息梳理出来，对于其他信息仍然给予保留备查。对于这些信息的保留经营期可以设定为10年，因为一般性的枉法裁判案件的追诉期为10年。
　　对于梳理出来的重大犯罪嫌疑的信息，民检部门必须提出相关的处理意见。如果本部门有能力进行侦查，可以报请检察长决定进行初查；如果本部门没有能力进行侦查，应当移送反贪或者渎检部门查处，并关注案件查处的进展情