以检察机关为核心改革刑事审前程序

　　内容摘要：刑事审前程序在整个诉讼程序，中居于十分重要的地位。从刑事审前程序的国际发展趋势、审前程序的功能和价值目标等方面来看，以检察机关为核心的我国刑事审前程序改革势在必行。
　　关键词：审前程序 检察机关 改革
　　刑事审前程序，是指刑事案件起诉到法院之前的程序，包括立案、侦查、起诉等诉讼阶段。对于由国家行使追诉权的公诉案件而言，作为国家代表者的警察和检察人员要进行查明案件事实真相、明确犯罪嫌疑人的活动，诉讼中许多基础性、实质性的工作需在此程序中完成，刑事审前程序在整个诉讼程序中居于十分重要的地位。
　　党的十六大报告提出“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”，对刑事诉讼提出了新的要求。刑事审前程序是刑事诉讼程序改革的重要内容，理应通过改革使之更加科学化、民主化。检察机关作为公诉机关，行使追诉犯罪职能；同时，检察机关又是我国的法律监督机关，担负着保障法律正确实施、维护公民合法权益不受侵犯的职责。因此，刑事审前程序改革应以检察机关为核心展开，对于惩罚犯罪、保护人权、实现诉讼目的具有重要意义。
　　
　　一、检察机关成为刑事审前程序核心的必要性
　　
　　(一)世界两大法系国家刑事审前程序的改革反映了以检察机关为核心的发展趋势
　　在英美法系国家，传统上警察机关进行的侦查活动被视为行政行为，不属于刑事审前程序的调整范围。随着诉讼实践的发展，自20世纪中后期，逐渐将警察侦查活动纳入刑事诉讼的范围，并加强了对警察侦查活动的程序控制。如英国《1985年犯罪起诉法》改变了英国长期由警察负责案件起诉工作的传统。根据该法规定，警察在刑事案件侦查终结后，如果认为需要起诉的，应当将该案件的全部案卷和材料移送独立设置的检察机关，由后者决定是否向法院起诉。
　　在以法国为代表的大陆法系国家，预审法官制度在传统的刑事审前程序中占据中心地位。随着检察官和司法警察的职业化程度越来越高，以及强调裁判者应当处于中立和公正的立场的理念，传统意义上的预审法官制度弱化或取消。根据现行法国刑诉法典的规定，只有重罪案件才进行预审，轻罪案件除法定情形外，检察官有权决定是否进行预审。在司法实践中，实际进行预审的案件数量只占检察官提起追诉案件的10％。而大陆法系国家日本、德国、意大利先后废除了传统意义上的预审制度。与此同时，检察官的地位得到提高。在德国，检察官是刑事诉讼法上的侦查权主体，司法警察只不过是检察官的辅助侦查机关。
　　综上，出于保证案件侦查质量、规范和制约侦查权以保障人权以及分流急剧增长的犯罪案件的需要，两大法系中检察官在审前程序中的重要性日益显现，反映了以检察机关为核心的发展趋势
　　
　　(二)刑事审前程序的诉讼功能决定刑事审前程序改革应以检察机关为核心
　　从现行立法规定和司法实践来看，刑事审前程序主要有如下诉讼功能：
　　1．刑事审判准备。通过立案侦查、审查起诉，发现、收集、固定证据，确定犯罪嫌疑人并提起公诉，为刑事审判准备对象和裁判依据。从法理上看，由于控审两种职能的分离和不告不理原则的贯彻，没有控诉，法官不能自行启动刑事审判程序。检察机关担负控诉职能，代表国家提起公诉，从而启动刑事审判程序，法官只能在控诉范围进行审判。从此意义上说检察机关是该程序的决定者。
　　2，保卫社会。通过启动刑事诉讼程序追诉犯罪，惩治和震慑犯罪分子，保护被害人合法权益，维护社会稳定，增强群众安全感。
　　3．查清案件事实。通过侦查、审查起诉等诉讼活动，查清案件事实，既追究有罪的人的刑事责任，也保障无罪的人不受刑事追究。
　　4．保障人权。在审前程序，尤其是侦查活动中，程序的进行直接关系着普通公民的人身自由权、财产权等基本权利，特别是犯罪嫌疑人的宪法性权利。刑事审前程序体现了一个国家对人权的尊重程度，对刑事诉讼中的人权保障具有决定性的意义。检察机关通过行使侦查监督、立案监督等法律监督职能使这一审前程序功能得以实现。
　　5．分流案件，减缓审判压力。犯罪数量的激增、式样的变化，给各国带来沉重的压力。为了减轻对法庭审判的压力，各国纷纷建立审前分流机制，从而使审前程序既具有程序意义，又具有实体处理的意义。检察机关通过行使自由裁量权，根据具体案情决定是否起诉。对于轻微犯罪，检察机关通过不起诉使犯罪人从诉讼程序中解脱出来，有利于其悔过自新，改恶从善；国家也减少了不必要的开支，节省了人力、物力。
　　刑事审前程序通过发挥上述功能，达到控制犯罪、保障人权的目的，促进在全社会实现公平和正义。如果离开了检察机关，刑事审前程序的上述功能就无从发挥。从这一意义上说，刑事审前程序改革应以检察机关为核心。
　　
　　(三)刑事审前程序的价值目标要求刑事审前程序改革应以检察机关为核心
　　实现公平、秩序、效率、自由，应当成为改革刑事审前程序的价值取向。党的十六大报告提出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”。因此，公平价值应当成为刑事审前程序设计的首要价值目标。启动刑事诉讼程序，采取逮捕、搜查等带有强制性的侦查手段和措施，侦查终结和审查起诉后的处理等都要体现出适用法律的公平性。检察机关可以通过审前诉讼活动，落实程序公平的这两个基本标准，保障公平价值的实现。要通过提高追诉犯罪的能力，提高保障人权的水平，强化诉讼监督的力度，保证实现刑事审前程序的秩序价值。刑事审前程序作为刑事诉讼程序的一部分，不能以效率作为最重要的价值目标，必须在保证公正性的前提下实现效率价值，做到依法快侦、快捕、快诉。审查起诉阶段诉讼时限较短，防止出现久侦不结现象，特别是要防止滥用延长刑事拘留和侦查羁押期限的权力，同时也要防止因犯罪嫌疑人未被羁押而挂案、拖案。刑事审前程序的自由价值目标，要求做到既要限制自由，又要保障自由，特别是犯罪嫌疑人所应享有的自由权利必须受到尊重和保障。
　　
　　二、当前刑事审前程序存在的问题
　　
　　(一)侦查活动未能得到全面、及时、有效的监督和制约
　　侦查活动缺乏必要的透明度，一些地方侦查阶段执法不严、执法不公，侵犯诉讼参与人合法权益的现象较为严重。由于法律规定不完善，检察机关对于侦查活动很难全面介入，难以有效行使诉讼监督权。目前的提前介入侦查，仅限于为数不多的重大刑事案件，而且不够规范。同时检察机关自身也存在一定问题，表现在提前介入侦查过程中，往往是为了尽早熟悉案情，为快捕快诉做准备，有的在介入过程中提出取证意见，客观上也是为了更好地履行之后的控诉职能，而忽略了侦查监督职能。
　　
　　(二)检警关系不顺畅，影响了诉讼经济和效率原则的贯彻
　　立法上虽然将立案、侦查、提起公诉作为审前程序独立于刑事一审程序，但在程序的设计上，强调了各个诉讼阶段的独立性，没有把审前程序作为一个整体性程序来设计。而从诉讼规律来看，客观上又不能割离审前程序各个诉讼阶段。这种状况，造成司法实践中检警关系不顺，影响了刑事追诉活动的及时性和有效性，造成了有限的司法资源的浪费。虽然在司法实践中，检察机关研究并试行了对侦查工作的引导，但由于缺乏立法支持，效果不够理想。对侦查机关而言，侦查活动由于没有受到应有的指导和监督，导致了侦查活动的盲目性，影响了诉讼效率的提高；对检察机关而言，由于参与诉讼活动的被动性，对于全面完成审前程序惩罚犯罪、保障人权的任务显得较为无奈，难以有效履行诉讼监督职责，难以发挥刑事审前程序中的主导作用；对诉讼参与人而言，由于检警关系不顺，增强了诉讼负担，陷于更大的讼累，缺乏对刑事审前程序中国家机关的信任，消极应付诉讼活动。
　　
　　(三)诉讼参与人权利保障机制不健全，侵犯诉讼参与人权利的现象较为普遍
　　由于立法设计上的问题，刑事审前程序诉讼结构失衡，侦查机关以强大的国家权力优势使犯罪嫌疑人及其聘请提供法律帮助的律师难以抗衡，而检察机关虽然作为法律监督机关客观上对侦查权起到一定的监督、制约作用，但还不足以为维护诉讼参与人权利提供充分、及时、有效的司法保障。实践中，为了追求破案率，侦查人员违反法定程序、侵犯诉讼权利现象屡见不鲜，对犯罪嫌疑人合法请求随意否定，对律师提供法律服务不予配合，甚至设置障碍、无端限制等等。另外，虽然我国刑诉法赋予被害人、当事人的诉讼地位，并相应地为其设置了一系列的诉讼权利，由于司法实践中对被害人参与诉讼程度、新闻宣传尺度上把握不一，也影响了对被害人隐私权等权利的保障。由之而带来的后果是，诉讼参与人的权利在刑事审前程序中受到的保障程度明显低于审判程序，侵犯诉讼参与人权利的现象较为严重。
　　
　　三、加强立法，建立以检察机关为核心的刑事审前程序
　　
　　立法上应立足于有利于发挥各项诉讼功能、使诉讼功能之间达到最佳结合点、顺利推进诉讼程序的要求，来设计刑事审前程序。刑事审前程序应围绕检察机关而建立。一方面，通过诉讼主体之间的关系定位，特别是理顺检警关系等对于控制犯罪、打击犯罪功能的全面发挥具有重要的作用，确保检察机关控诉职能的实现，保障诉讼高效、有序、快捷进行；另一方面通过科学配置权力，确立司法控vs0VcwgzjFyAgFjQlmAiOgvPgezuPTg21Uih8kjtnjo=制和程序制约机制，以权力制约权力，确保检察机关、侦查机关正确行使权力，同时，设立对犯罪嫌疑人、被害人以及其他诉讼参与人权利保障机制，以权利制约权力，以形成科学的刑事审前程序。
　　
　　(一)理顺侦检关系，明确公诉权力，保障诉讼公正、高效进行
　　1．建立“侦检一体化”模式。具体设想如下：(1)将现有的公安机关划分为两个机构：一个是维护社会治安的治安警察机构，一个是承担刑事侦查职能的司法警察机构。治安警察机构属于行政机关，司法警察机构属于检察机关的辅助机关，使司法权与行政权相分离。(2)确立检察机关在侦查阶段的主导地位，将侦查指挥权、侦查监督权集中赋予检察机关，并在检察机关的统一领导下由司法警察机关行使侦查权，检察官对司法警察的侦查行为进行监督和制约，对于司法警察采取的违法侦查行为，检察机关有权随时加以制止和纠正，并可以撤换违法的侦查人员。(3)刑事追诉程序的启动、进行和终结应服从检察机关的统一领导和指挥。建立检察机关对立案、撤案、结案统一审查的制度，司法警察机构不能再独立地就立案、撤销案件、终结案件等事项直接进行处分，只有检察机关才享有最终的审查决定权。
　　2．建立中国式的“辩诉交易”制度——“辩诉协商”制度。“辩诉协商”制度只适用于“对被告人可能判处七年以下徒刑、拘役、管制、没收财产或者单处罚金的刑事案件”，就被告人量刑问题进行协商，实质是对“坦白从宽”等刑事政策的法律化。
　　3．实行“起诉状一本主义”的起诉方式，明确公诉的效力，严格实行控审分离，以进一步防止法官预断，淡化法院职权主义色彩，以确保法院的中立裁判地位。
　　
　　(二)以权力(利)、程序制约和控制检察机关行使权力
　　1．改革强制措施制度，使其更为科学合理。实行逮捕决定权与羁押决定权分离的“捕押分离”制度，使逮捕成为一种强制到案措施，是羁押的前提，逮捕不必然产生羁押的效力。逮捕决定权由检察院行使，将羁押决定权赋予预审法官。同时，赋予被羁押人上诉的权利。
　　2．确立具有中国特色的“沉默权”制度，强化对犯罪嫌疑人的人权保障。在立法技术上不明确提出“沉默权”，而是规定犯罪嫌疑人有“陈述的自由”，对于侦查人员的讯问，犯罪嫌疑人可以回答，也可以拒绝回答。不得因为犯罪嫌疑人拒绝回答而做出对其不利的推断或认定。但规定某些法定情形下，犯罪嫌疑人不得拒绝做出陈述，否则将遭受不利的法律后果。与此相配套，明确侦查机关在讯问犯罪嫌疑人前负有告知其有“陈述自由权”的义务。同时限制讯问时间，赋予辩护律师讯问在场权，并赋予律师在侦查阶段一定的调查取证权，以进一步加强对司法权力的制约。
　　3．规定证据开示制度。为防止控辩双方在审判前因不了解对方的证据情况而在庭审中造成突然袭击，破坏对抗的平等性，有必要建立证据开示制度。其核心内容是：庭审前，控辩双方有义务将其掌握的证据材料向对方公开。设立此制度，一方面有助于实现检方与被告人方地位平等，增强对被告人合法权益的保障；另一方面有利于控辩双方在庭前明确案件争议的焦点和彼此对证据的掌握，从而避免证据突袭现象的发生而造成延期审理，确保庭审有序、高效、顺利进