强化法律监督制度设计中的几个问题

　　内容摘要：法律监督是我国法律中的一个专门术语，有其特定的含义，是指检察机关的法律监督，即检察机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对违法行为进行监察督促，以保障国家法律统一正确实施的活动。但是，由于目前在法律上给予了检察机关以总括性的监督职能，但是对其实现方式却尚付阙如，结果是监督权的行使不尽人意，检察机关常有“欲渡无舟楫”之惑，欲行监督却无从下手。因而，有必要对法律监督制度进行重构，改革的目标是完善、细化具体的制度，同时在宪法和法律规定的范围内拓展法律监督的领域，强化法律监督的手段，使得法治从宣言、纲领式的宏大目标变为具体、可行的规则。强化法律监督的制度重构首先应当明确强化法律监督的微观(操作)原则，在此基础上建立权力监督制度、公益监督制度，并建立完善诉讼监督制度。
　　关键词：法律监督 制度 重构
　　法律监督是我国法律中的一个专门术语，有其特定的含义，是指检察机关的法律监督，即检察机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对违法行为进行监察督促，以保障国家法律统一正确实施的活动。法律监督有广义狭义之分，广义指国家与社会为保证法律准确有效的实施而依法对其执行情况所进行的监察督导。具体包括国家权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、社会团体的监督和人民群众的监督等。狭义指国家检察机关为保证法律的正确统一实施而依法进行的监察与督导。对法律监督作狭义的解释是必要的，在整个国家权力架构运行的监督体系中，法律监督是其重要的组成部分之一。它的独立地位由我国宪政体制决定，从这个意义上说，检察权与法律监督权具有同等性，检察权其实就是法律监督权。
　　新的历史时期的检察机关，应当在日益复杂尖锐的社会矛盾冲突中，日益凸显的社会各阶层、各利益集团权益调整格局中，充分发挥法律监督职能作用，以维护国家法制正确统一实施来保证共产党所领导的广大人民群众意志和利益的实现，保障国家政权架构的稳定运行，保卫社会政治经济等制度稳定发展，监督制衡和防止各种权力的滥用和异化，促使在全社会实现公平和正义。但是，由于目前在法律上给予了检察机关以总括性的监督职能，但是对其实现方式却尚付阙如。结果是监督权的行使不尽人意，检察机关常有“欲渡无舟楫”之惑，欲行监督却无从下手。因而，有必要对法律监督制度进行重构，改革的目标是完善、细化具体的制度，同时在宪法和法律规定的范围内拓展法律监督的领域，强化法律监督的手段，使得法治从宣言、纲领式的宏大目标变为具体、可行的规则。
　　在目前这一特定的历史时期，我们在强化法律监督的制度设计时，既不能落后时代，也不能超越阶段。我们认为，法律监督制度应当建立在不同层面上，检察机关的法律监督应从不同层面将其设置为权力监督、利益监督和诉讼监督三种。最高层面的是建立权力监督制度，第二层面是建立公益(国家利益和社会公共利益)监督制度，以及作为最低层面的诉讼监督制度的完善。在法律监督的制度设计时作上述的三层面的分类，是针对我国目前的特定历史时期而作出的设计，分类方式并不在同一层面，三者之间可能有不同程度的交叉，但对法律监督制度作如此的制度设计，不仅有利于法律监督职能的有效充分的发挥，而且可以使法律监督权恰当配置和正确有效实施。
　　
　　一、强化法律监督的微观(操作)原则
　　　改革的目标是完善、细化具体的制度，同时在宪法和法律规定的范围内拓展法律监督的领域，强化法律监督的手段，使得法治从宣言、纲领式的宏大目标变为具体、可行的规则。法律监督的制度建构是国家司法改革的主线，受制于国家政治体制的架构形式，如何构建这一模式是牵一而动全身的巨大工程。根据我国政治体制的要求，法律监督制度是应然和必然的要求，不过在法律监督制度设置时，应符合国家政治权力运行和最广大人民群众根本利益以及司法和诉讼规律的一般要求。一方面要避免法律监督权的滥用而损伤其它权力的正常运行，另一方面也要避免监督的虚置化。笔者认为，强化法律监督制度设计时应遵循以下几项操作原则：
　　
　　(一)法律监督时间的特定性
　　检察机关的监督权主要是一种程序性权力，其效力主要是启动相应程序和督促有关部门对违法情况进行纠正。因此，法律监督应受到一定的诉讼时效限制。不同形式的法律监督应具有不同的监督时效。如刑事立案监督时效应与刑事诉讼的追诉时效相一致。
　　法律监督时间的特定性具有以下意义：第一、有利于实现法律监督的目的。法律监督的目的在于纠正各种违法情况，不论是从纠正还是从预防违法情况角度而言，对超过时效的违法予以纠正一方面很难收到应有效果，另一方面也不合符权力运行规律；第二、有利于资源的合理配置。资源的有限性决定了应对其进行合理配置，没有时效限制的法律监督是监督的滥用或泛用，无疑是司法资源的浪费。法律监督不是万能的，必须注意法律监督的有效性和有限性。规定法律监督时效，就可以使监督主体摆脱难以查清、且现实意义不大的事案的拖累，集中力量对现行事案进行监督；第三、有利于社会的稳定。许多案件经过一段时间，社会关系会趋于稳定，新的社会关系已经逐步形成，如果法律监督无时效限制，显然不利于社会关系的稳定。因此，确立有限救济的监督和司法理念就成为必然。
　　
　　(二)法律监督范围的确定性
　　检察机关法律监督的范围是由法律规定的，因而对超出法定范围的违法现象，检察机关无权进行监督。应当注意，对应当属于检察机关法律监督范围，而由于法律的缺陷没有规定或者未作明确规定的，应通过法律予以明确。
　　根据宪法和法律的规定，检察机关的法律监督的范围可从不同层面将其设置为权力监督、公益监督和诉讼监督三个层面。设置权力监督的目的是制约行政权和审判权无序扩张和滥用，促使其依法行政和依法审判；设置公益监督的目的是维护最广大人民群众的根本利益，使检察机关成为国家利益、社会公共利益的“守护神”；设置诉讼监督的目的是保障司法公正，维护公平正义。
　　
　　(三)法律监督程序的保障性
　　程序性是法律监督权的主要特点，由此决定了法律监督是一种必然引起一定的程序、被监督者不可避免必须作出法律规定的反应的权力。完善合理的法律监督程序，是法律监督权得以有效实施的保障。法律监督是一种通过具体的法定职能而实现的权力，而不是一种超脱监督对象之外、以旁观者的姿态指手划脚的权力。监督者必须有可能充分介入各种法律活动，才可能在参与中实现对法律活动的监督。监督者与被监督者的关系不是与法律关系并列的另外的关系，而是就融合在法律活动过程中，发生在法律活动中的一种监督行为。因此这种监督行为的程序性保障显得尤为重要。正如台湾学者陈志龙就诉讼所言：“检察官在刑事诉讼中之各个阶段，均具有重要的功能，所以，刑事诉讼程序可以说是检察官的程序，因而，在刑事诉讼程序的研究上，应将检察官的角色列为重要课题。”根据我国政治体制的特色，检察机关作为法律监督主体，所有诉讼程序的设计都应将检察官的角色定位列为重要课题，所有法律活动的监督程序都应有检察机关的一席之地。
　　法律监督程序的设计是否合理，可以从三个方面来判断：第一、法律监督权的行使是否能使程序性违法得以制止和查究。第二、法律监督权的行使是否能使程序不当的行为得以纠正。第三、法律监督权的行使是否能使实体处分权启动或错误实体处分纠正程序之启动和促使不当实体处分得以改变。
　　
　　(四)法律监督手段的有效性
　　法律监督作为一项权力，与其他任何权力一样应当具有“使他人因自己的介入不得不去做某一行为或不得不放弃某一行为的影响力”，正如法国学者米歇尔·克罗其埃所言：“任何权力现象，不论它产生于何种根源，不论它具有何等的合法性，也不论它的行使方法如何，都蕴含着某一个人或集团对于另外一个或若干人或集团施加作用的可能性。这就是美国政治学家罗伯特·达尔在作出并曾多次重申下边的定义时所要明确的问题，这个定义的优点就简单明了：‘A对于B的权力就是A能使B去做某件如果没有A的干预B就不会去做的事情的这样一种能力。’”权力的影响力的大小依赖于行使权力的手段的有效性。
　　法律监督权也不例外，其监督效果不仅需要监督主体依法尽职履行监督职责，更为重要的是应当拥有强有力的监督手段，没有强有力的监督手段的监督难以使被监督机关纠正违法现象。法律监督的手段是解决人民群众反映强烈的社会重大问题和司法不公问题的重要保障，否则，监督主体的监督意图能否实现取决于被监督者是否配合，如果其不配合，则监督权就落空，监督主体往往会因为“监督不力”代人受过，充当“替罪羊”。
　　
　　(五)法律监督权力的约束性
　　任何权力必须置于相互监督制约机制之中，法律监督权也必须受到监督和制约。检察机关在履行法律监督职能、行使法律监督权力时，在强化内部监督制约的同时，也应当和必须受到多重外部的监督和制约。这种外部监督和制约包括：接受党的领导(政治监督)，坚持法律监督工作中的重大决策、重大工作部署、重大问题，及时向党委请示报告；接受人民代表大会及其常委会的权力监督；接受政协及社会组织的民主监督和人民群众的社会监督。此外，法律监督应受法定程序以及其它国家机关的制约。
　　
　　二、权力监督制度的建立
　　
　　(一)建立启动违宪调查制度
　　检察机关作为国家法律监督机关，其中一项重要职责是维护国家法律的统一实施。国家法律的统一实施包括两方面意义，一方面指目前已制订的法律能够得到正确实施，另一方面禁止司法解释、地方性立法等与国家相关法律产生冲突。我国为维护国家法律的统一实施确立了代表机关审查制的违宪审查制。为了使宪法监督制度真正有效得以实施，应建立检察机关违宪案件调查控告制度：即由检察机关启动宪法监督审查程序，由宪法委员会决定是否受理，或根据宪法委员会的指令、或根据有关国家机构的控告对有违宪可能的案件进行调查和取证的权力，以及将违宪案件同证据提请宪法委员会审理的权力，由宪法委员会作出是否违宪的裁定。建立检察机关违宪调查制度，一方面可以使宪法监督制度落到实处，另一方面使检察机关法律监督权系统完整，无疑是对检察机关法律监督权的强化。检察机关为维护国家法律的统一实施，除应进行违宪调查外，对违背立法本意的司法解释也同样应具有调查权，以避免司法解释过分扩大或限制。
　　
　　(二)建立行政执法监督制度
　　行政执法监督制度是指对行政权行使的单位或个人正确行使行政权进行监督，纠正应作为而不作为或不应作为而作为的行政行为，同时对违法的行政行为提出纠正和处理建议的制度。该项制度能有效对行政活动即行政权的正确行使实施监督。可根据案件的具体情况，采取检察建议等形式督促单位或个人依法正确行使行政权，在检察机关发出检察建议后，其故意放弃或怠于行使诉权的或应作为而不作为或不应作为而作为的，检察机关在依职权提起附带民事诉讼后，对造成严重后果的应当注意追究受害单位有关责任人的渎职责任。
　　
　　(三)建立司法弹劾制度
　　对于被监督者严重阻绕行使法律监督活动的，监督者有权提请权力机关对主要责任人进行职务弹劾的可行性操作程序。可以考虑规定对阻绕行使法律监督活动情节特别严重的，由检察机关向同级人大常委会提出罢免动议；情节严重的，由检察机关向同级纪检监察部门提出对主要责任人进行党内处分的建议。
　　
　　三、公益监督制度的建立
　　
　　从民事诉权理论的发展来看，最初的民事诉权完全基于私权产生，只有享有实体权利的人才能享有民事诉权。然而，民事诉讼的自身发展，已使得民事诉权的主体不再限于实体权利的享有者，负有民事义务的被告同样享有诉权。随着民事实体法调整范围的不断扩大，随着民事权利被滥用及与国家、社会公共利益之间的冲突的日益凸现，民事诉权主体的范围进一步得到拓宽，其中包括将这些“公共”性的利益归于国家，由国家享有民事诉权已为许多国家的法律所肯定，这些为公益诉讼制度的建立提供了理论依据。公益监督制度应包括刑事附带民事诉讼以及支持公益诉讼制度。
　　检察机关提起刑事附带民事诉讼，将刑事检察职能与民行检察职能紧密结合，有选择地、探索性地依法办理刑事附带民事诉讼案件，既是对检察职能的完整行使，也有利于促进检察机关内部各项检察职能的综合运用，体现了对检察机关法律监督权整体效能的发挥。同时，检察机关针对国家、集体财产遭受被告人的不法侵害，在刑事诉讼中附带提起民事诉讼，并由同一审判组织将被告人的同一行为引起的两种诉讼合并在一起审理，这无疑会大大简化诉讼程序，降低司法机关人力、财力和物力的投入。而且，查清被告人犯罪行为给国家、集体财产造成的经济损失，有利于全面考察犯罪情节，正确应用法律惩罚犯罪。另外还可避免因国家、集体财产的管理者、使用者怠于行使诉讼权利，而使犯罪行为造成的经济损失无法挽回，及时有效地保护国家、集体利益。
　　在民事公益诉讼中，检察机关有权依法予以支持。在司法实践中，应协助收集民事诉讼所需的证据，同时对于法律适用等问题提供帮助，保证民事公益诉讼的顺利进行。以避免和减少案件起诉后因民事证据的原因而败诉的情况发生。根据案件的具体情况，民事行政检察办案人员可以参与对民事诉讼证据的补充收集，保证民事诉讼的顺利进行。在开庭审理过程中，根据需要可派员出庭发表支持起诉意见。在出庭时，民行检察办案人员要注意与原告方的配合，做到在举证上既有分工又互相配合；发表意见时既要达到整体上的一致，又要突出各自的重点；举证、提出意见和观点时，避免与原告方相重复或相互对立和相互矛盾。在支持公益民事诉讼时，要严格把好事实关和证据关，力求事实清楚，证据确实充分。同时应依法监督人民法院公正审理案件，避免国家、集体利益受到损失。检察机关依法行使支持民事公益诉讼，无疑将加大对国家利益、集体利益的保护力度。
　　
　　四、诉讼监督制度的完善
　　
　　人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督，这是宪法确立的一项重要原则。多年来的司法实践表明，检察机关依法履行法律监督职责，对于保证诉讼依法顺利进行具有重要意义。但同时也应看到，目前由于相关法律规定不够完备等原因，检察机关履行这项职责面临不少困难。因而有必要对诉讼监督制度予以完善。
　　诉讼监督制度是检察机关对诉讼的监督权主要是一种程序性权力，其效力主要是启动相应程序，或督促有关部门对违法情况进行纠正。在完善诉讼监督制度时应当注意：一、对应当属于检察机关法律监督范围，而由于法律的缺陷或者未作明确规定的，应通过修改法律或司法解释予以弥补或明确；二、监督者必须有可能充分介入诉讼活动。监督者与被监督者的关系不是与诉讼法律关系并列的另外的关系，而是就融合在诉讼过程中，发生在诉讼活动中的一种监督行为。
　　诉讼监督程序的设计是否合理可以从三个方面来判断：第一、监督权的行使是否能使程序性违法得以制止和查究；第二、监督权的行使是否能使程序不当的行为得以纠正；第三、监督权的行使是否能使实体处分权启动或实体处分不当改变。
　　在完善法律监督制度时应当注意，任何权力都必须受到制约，法律监督权也不例外。检察机关在履行法律监督职能、行使法律监督权力时，必须受到外部的监督和制约。这种外部监督和制约包括：党对检察工作的领导，人民代表大会及其常委会的监督，政协的民主监督，舆论监督和人民群众监督，以及其它国家机关的制约。为确保对检察机关法律监督权进行民主监督的程序化、制度化，以增加公民和社会对检察机关法律监督权的认同感，有必要进一步完善人民监督员制度、听证制度