人大监督与舆论监督相结合的制约因素分析

　　人大监督与舆论监督相结合，是从事人大工作和新闻媒体工作的有识之士一直想尝试的一种监督形式。浙江省温州市人大常委会与三家不同介质的新闻单位合办的两个栏目，走过了近三年的历程，从实践来看，效果较为明显，各自的优势得到了较好的发挥。但在实际操作中，也碰到不少问题与困惑。
　　
　　2003年9月，浙江省温州市人大常委会联合温州电视台、温州都市报和温州新闻网三家不同介质的媒体，分别主办了《实事面对面》和《代表在线》两个互动访谈栏目，进行了人大监督与舆论监督相结合的有益尝试。经过近三年的运作，两个栏目已在社会上特别是在该市各级人大代表中产生了一定的影响，也引起了国内法学界、新闻界专家的广泛关注。它开辟了人大监督同舆论监督互动的新路子，解决了人大监督运作开放度不够的问题，为人大代表依法履职创设了新的平台，也较好地解决了舆论监督常遇到的阻力问题。然而，运行至今，主办者遇到了不少困难和困惑。本文试对一些制约因素进行分析，以为两个栏目更好发展提供一些有益的启示。
　　
　　一、 关于法理依据问题
　　
　　在我国现行的监督体系分类中，有党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、舆论监督，等等。每种监督都有自己独特的理论基础和现实因素。而作为人大监督与舆论监督相结合的创新之举，其法律依据在哪里，这是人们首先要追问的。
　　1.法理上的拷问。研究两个栏目的合法性，应该追溯到我国根本的政治制度，追溯到我们国家的根本大法，追溯到我们国家最基本的政治理念。从我国的权力结构链来看，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民依法选举产生并监督国家权力机关，国家权力机关产生并监督行政、审判和检察机关，国家行政、审判和检察机关各司其职，行使管理国家和社会事务的权力，从而形成具有中国特色的人民监督国家机关的基本框架。人民是国家的主人，人民行使权力的机关是各级人大和人大常委会，监督权是人大的一项重要职能。
　　而舆论监督从表面上看是新闻媒体的监督，实质是人民监督的一种媒体形式。没有人民群众就形不成公众舆论，也就无所谓舆论监督。人民群众是舆论监督的主体，新闻媒体只是舆论监督的载体。舆论监督的公开性和群众的参与性使得它比其他形式的监督都更能直接体现人民的监督意志。
　　由此不难看出，人大监督和舆论监督最具人民监督的特征，都是来自人民、依靠人民、代表人民，又服务于人民。它们的共同之处是：主体是人民群众，主要是人民群众的代表和积极的政治参与者；监督的客体主要是各级各类权力的行使者；监督的目的不仅是揭露问题、批评缺点、反映人民的呼声，还提出建议和意见，有较强的警示性和预防性；两者都不直接处理问题，相对于内部监督来讲，又都是一种外在监督。因此，人大监督和舆论监督相结合，从法理上推理，合法性是没有问题的。
　　2.现实要求是否合理。相对于人大的立法权来说，人大监督权的行使显得刚性不够。从微观层面来看，人大监督制度与机制不完善，主要表现在基本要素还不够规范，自身运行的监督机制弱化；从中观层面来说，人大监督还面临着政治体制的障碍，主要表现在党与人大的关系以及党如何领导国家政权机关的问题；从宏观层面来看，主要表现为国人民主法治意识的欠缺，人治的思想意识以及对外来政治体制的盲目崇拜，致使人大监督在现实社会中的影响力受到限制。
　　从理论上说，舆论监督具有人民性、公开性、民主性、独立性等特征。但在现实中，舆论监督同样存在着运作上的困境，政治性强而独立性缺少。舆论媒体在组织机构、人事管理上隶属于党委，在行政管理、经费等方面又依赖于政府。因此，舆论监督的实际影响力也受到较大的制约。
　　作为行使国家权力机关监督权主体的人大代表，除参加一年一度的人代会审议政府工作报告和参加一些执法检查、评议外，还没有更多的载体能使他们发挥监督作用。因此，改进人大代表的监督方式，创设监督载体，增强舆论监督的权威性，增强人大监督的时效性，这对于加强社会主义民主政治建设与和谐社会的构建都具有较强的现实意义。可以说人大监督与舆论监督的结合，是现阶段客观实际的要求。温州市人大常委会与媒体合办的两个栏目的成功，便是很好的佐证。有人称这种监督形式是温州人大的监督模式，也有人称之为“第五种监督”。
　　3.法律没有明文规定的是否可行。近年来，我国的法制建设取得很大成绩，但在人大监督、新闻舆论监督方面的法律、法规却很不到位，而且基本上没有规定程序，造成了地方人大及其常委会和新闻媒体很难依照有关法律、法规来具体实施监督工作，造成了开展工作的不规范，影响了监督力度和监督效果。但是否就可以说法律没有明文规定的事就不可以做，答案当然是否定的。法律没有明确规定的，就应该允许我们做出符合社会发展要求的一些创新和探索。有些学者在“两个栏目”成立一周年的专家论坛会上说，对法律的理解，除了看法律条文，还要研究法律精神。人大是民意机关，当然要反映人民群众的意志、要求，这是它的本性。在人代会上，人大代表可以通过提议案的形式来履职，但还有一些形式没有明文规定，法律不可能把代表履行职务的形式都规定得很详细，因此，人大推导出其他行使权力的方式也是可以的。
　　
　　二、 关于创新阻力问题
　　
　　创新就意味着打破现有的平衡。对法律条文没有明确规定作依据的创新，就会遇到更多的阻力和压力。
　　1.党政部门的认同度。现阶段新闻媒体被看作党和政府的喉舌，是宣传党和政府的方针、政策的工具，具有较强的政治性。舆论监督的主体是新闻媒体，而新闻媒体是在党政机关具体指导下开展各项工作的。因此，党政机关对新闻舆论监督的支持度决定着舆论监督的力度。而目前作为新生事物的舆论监督与人大监督的结合，有人说这是舆论监督的权力寻租，会削弱党对舆论监督的掌控权。因此，在党政部门的一些人中，对人大监督与舆论监督的结合，支持力度就会减弱，有的甚至不支持。在现实中，确实也存在有些党政部门领导人不重视、不愿意接受人民代表大会的监督，少数领导人习惯于个人说了算，不能容忍别人对其权力的监督约束，认为人民代表大会监督“一府两院”工作是“找麻烦”、“挑刺”，是“多了一个婆婆”。甚至还有人认为，监督就会否认党的领导，是同党委“唱对台戏”。从事人大工作的同志也害怕监督触犯党的领导，影响与“一府两院”的关系。由于人大监督与舆论监督的结合尚处于创新、探索阶段，还没有现成的法律法规或成熟的实践经验可以参照，因此，两种监督权力的结合力度、监督力度，完全取决于领导人的思想意识和工作力度。如果主要领导人支持力度大，则两个监督结合发挥的作用就强，工作成效就大。
　　2.监督对象的反作用力。人民群众是国家的主人，是一切权力的主体，领导干部是人民的“公仆”，主人监督公仆是理所当然的。但事实上，在实施人大监督与舆论监督相结合的过程中，受到的限制因素较多。有的被监督者通过各种渠道向媒体主管领导施压，有的向人大领导说情，有的直接恐吓、威胁记者。由于人际关系的复杂，对栏目主办人带来了较大的压力，致使两个栏目在制作监督题材时，受制于监督客体，缺乏必要的独立性和