国家档案馆馆藏建设中的“亲民”战略

杨立人

国家档案馆作为公共档案馆应为公众服务,这是由其公共性质所决定的,近年来,国家档案馆的“亲民”战略也正是从这一基本观点出发而提出的,它要求国家档案馆拉近与民众的距离,最大限度地为广大民众服务｡但是提起国家档案馆的“亲民”战略,人们往往只停留在国家档案馆向社会开放利用的问题上,例如,缩短档案的进馆时间以便提前向社会开放,简化利用档案的手续等,而忽略了馆藏建设对“亲民”战略实施的重要影响｡为此,中国人民大学的冯惠玲教授认为,国家档案馆的“亲民”战略应从思想观念､馆藏建设､档案服务三个方面采取措施①｡只靠优化档案服务工作,而不注重馆藏建设,则“亲民”战略的目标同样难以实现｡

自改革开放以来,我国档案工作的思想观念发生了很大的变化,档案提供利用的范围和方法也分别有了扩大和进步,这种变化在不断完善的档案法律法规中已有所体现｡例如,1996年修正的《档案法》第5条明确规定,档案工作要“便于社会各方面的利用”;第19条规定:“档案馆应当定期公布开放档案的目录,并为档案的利用创造条件,简化手续,提供方便”｡经过近20年的努力,国家档案馆的大门已经敞开,为民众利用现有的馆藏资源提供了便利,但至今为止民众对国家档案馆档案的利用情况仍不理想,有些学者甚至用“门可罗雀”来形容利用者稀少的现状,利用目的也多以机关企事业单位的公务活动和编史修志等学术研究为主,普通百姓因私人事务前来利用的则少而又少｡探究其原因可以发现,国家档案馆的馆藏资源以党政机关档案为主,同时也收集一部分国有企业事业单位的档案,而民众所关心的直接反映他们生活的档案甚少,这种馆藏结构不足以激发民众的利用热情｡因而要提高民众对国家档案馆的利用率,实现“亲民”战略的宏伟目标,必须在加强馆藏建设､完善馆藏结构方面下大工夫｡

一､馆藏建设的指导思想

要顺应档案工作形势的发展

(一)以党政机关档案为主要收集对象的指导思想是在建国初期特定的历史背景下逐渐形成的

1955年1月17日中共中央批准的《中国共产党中央和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》规定:“档案工作的基本原则,是集中统一地管理机关档案,维护档案的完整与安全,便利机关工作;反对分散保存｡”并指出:“这一暂行条例的原则,对国家和军事机关也是基本适应的｡”1956年4月16日,国务院颁布的《关于加强国家档案工作的决定》指出:“档案工作的基本原则是集中统一地管理机关档案,维护档案的完整与安全,便于国家各项工作的利用｡”1959年1月7日中共中央发出的《关于统一管理党､政档案工作的通知》指出:“在档案工作统一管理之后,各级档案管理机构既是党的机构,又是政府机构”｡从这些规定可以看出,建国初期档案工作服务的主要对象是党和政府工作,国家档案馆主要是党和政府的服务机构,而不是公共性机构｡在这种方针政策指导下,国家档案馆的收集工作形成了以党和政府档案为主要收集对象的指导思想｡这种指导思想的形成在建国初期具有一定的历史必然性:

1､强调档案工作的政治性,必然将党政档案列为国家档案馆的收集重点｡建国初期,国内的阶级矛盾突出,政治运动频繁,党和国家工作重心集中在政治斗争方面,在这种背景下,档案工作难免被定性为政治性的工作,主要为党和国家的政治工作服务｡由于党政机关工作政治性较强,其形成的档案与政治活动联系较为密切,20世纪五､六十年代全国范围内修建的国家档案馆以党政机关档案为收集重点也就在情理之中｡

2､馆藏能力的限制,国家档案馆不可能将各种成分的档案接收进馆｡我国国家档案馆大规模建设是从20世纪50年代后半期开始的,在短短的数年时间内建设成了由中央和地方各级国家档案馆组成的档案馆网络体系｡但由于大多数档案馆的库房容量小,馆藏能力较为有限,不可能将各种成分的档案接收进馆,因而只能优先接收党政机关档案及部分国有企业事业单位形成的档案,许多企业事业单位的档案､基层单位的档案和反映百姓生活的档案则是档案馆所无力顾及的｡

正是由于建国初期这种特定的历史条件使得国家档案馆选择了重点收集党政机关档案的指导思想,这种指导思想长期以来对档案收集工作起着主导作用,并以法规的形式规定下来｡

(二)以党政机关档案为主要收集对象的法规的制定和实施

1986年2月7日国家档案局颁布的《各级国家档案馆收集档案范围的规定》开宗明义地指出:制定本规定是“为了完好地保存和有效地利用党和国家的档案财富,把档案馆真正建设成为永久保管档案的基地,党和国家各项工作利用和研究档案资料的中心”｡根据这个宗旨,该《规定》将“中共委员会､顾问委员会､纪律检查委员会､人民代表大会及其常设机构､人民法院､人民检察院､人民政府､人民政协､工会､共青团､妇联等机构及其工作部门和直属的临时性单位形成的档案”列为收集的重点｡而对“一般工厂､普通中小学､商店以及村民委员会等职能､性质､任务相同的单位,可选收其中若干有代表性的单位形成的档案及其余单位在某一历史时期､某一事件中形成的具有重大影响或重要凭证作用的档案”｡该《规定》明显地表现出对党政机关档案和基层企业事业单位档案在收集上重视程度的区别｡而且在实际接收工作中,许多国家档案馆囿于馆藏能力的限制,未将接收范围内的国有企业和事业单位的档案接收进馆｡有些国有企业和事业单位因自己成立了企业事业单位档案馆而未将档案向国家档案馆移交,或推迟向国家档案馆移交,或缩小向国家档案馆移交档案的范围｡

无论是档案法规的规定偏向于收集党政机关档案,还是档案馆实际收集工作中注重党政机关档案的收集,在档案馆收藏能力有限的情况下,对党政机关档案的收集起到了优先保证的作用,这在特定的历史背景下具有一定的合理性,但如果长期不变地遵循这一做法而不扩大档案的接收范围,必然抑制了企业事业单位档案､基层单位档案和直接反映民众生活档案的进馆,这一做法与国家档案馆的公共性不相符合｡随着国家档案馆建设的发展,馆藏能力的提高,接收该部分档案进馆将逐渐成为可能｡

(三)国家档案馆公共性质的明确,要求馆藏建设指导思想应有所调整,以顺应新形势下档案工作发展的需要

1987年制定《档案法》时,有关部门和专家已经意识到档案事业是一项公共的事业,而不仅仅是党和国家的一项事业,因而将档案工作原则从“便于党和国家各项工作利用”修改为“便于社会各方面的利用”,1996年修正后的《档案法》再次肯定了这一原则｡这一原则的改变无疑是我国档案事业发展史上的一个里程碑,它将档案事业由党和国家的事业变成一项公众的事业,将国家档案馆由党和政府的机构转变为公共性质的档案馆｡这就要求国家档案馆承担起广泛收集管理民众需求的档案并向社会开放的任务,除了重点收集党政机关档案,还要广泛收集企业事业单位档案､基层单位的档案,以及反映老百姓生活的档案,这样才能从实际意义上满足社会各方面的利用需求｡但实际上,自1987年《档案法》颁布至今,我国国家档案馆的档案收集范围未有新的规定,档案收集仍然按照传统的办法进行,即重党政领导机关的档案而轻基层单位档案和直接反映广大民众生活的档案,这种做法显然与国家档案馆的公共性不相符合｡因此,国家档案馆应转变馆藏建设的指导思想,不但要重视党政机关档案的收集,也不能忽视企业事业单位社会组织档案､基层单位档案和反映民众生活档案的收集｡

二､国家档案馆在以组织机构为单位进行

收集和管理的同时,还应建立起以人

为线索的档案信息收集和管理体制

(一)组织全宗占馆藏档案的绝大部分,个人档案较为不足

国家档案馆对档案实体的收集是以全宗为单位,收集工作的指导思想之一是要保持全宗和全宗群的完整｡在我国,绝大多数的全宗属于组织全宗,即以组织机构为立档单位组成的全宗,建立组织全宗的目的是要反映组织机构的基本职能和历史面貌｡只有人物全宗是以著名人物或著名家庭为立档单位,主要反映著名人物(或家庭)的历史活动,但人物全宗在全宗群体中只占很少的一部分｡绝大部分的公民难以在国家档案馆中查询到直接反映自己生活的档案,一个普通公民如果需要查询与自己相关的档案,往往需要奔波于不同的部门和机构之间,而不是在国家档案馆｡例如,一个普通公民要查询出生档案要到出生所在医院的档案室､查询学籍档案要到就读学校的档案室､查询工作档案要到所在工作单位的档案室､查询婚姻状况要到本辖区民政部门的档案室､查询民族状况要到本辖区民族宗教部门的档案室､查询房产档案要到房管局档案室(馆),国家档案馆一般不收藏这方面的资料,而主要收集国家党政机关和部分国有企业事业单位在工作活动中形成的档案,即组织全宗｡显然,这种馆藏成分不能直接､充分地反映民众生活,因而不能引起广大民众的利用热情,这与欧美国家的状况形成了鲜明的对比｡

(二)应善于借鉴欧美国家馆藏建设的经验

我国档案学者朱荣基在考察了美国､加拿大､英国､意大利等欧美若干国家档案馆后,深有体会地指出,“有关人生､家世､家庭､家族的档案以及个人学历和履历､业绩和财产､城市历史的人物与事件､地方历史风貌和土著(原居民)历史､人间重大事件(如世界战争及对本国的影响后果)等方面的档案,都将是人类长久需求查询和研究利用的史料资源,这些类型的档案应成为档案馆的重要组成部分”｡朱荣基先生把上述类型档案简称为“人本､人文档案”,这些档案在欧美各国都是社会所普遍关心和利用者经常查询的｡例如,加拿大国家档案馆每年的固定利用者约有8000-10000人,而40%-50%的利用者是查阅家谱档案的;美国费城市档案馆的家谱档案在百年之后仍是利用者经常查询的“热门史料”②｡

这些“人本､人文”档案信息看似简单,而实际内容是极其丰富的｡例如,美国费城市档案馆仅家谱档案信息就包括:1､出生记录｡包括:婴儿的姓名､性别､种族､出生日期和地点､出生号码､父亲全名和母亲婚前名字､父亲职业和母亲婚前职业､父母亲出生地及年龄､作为记载人的医生或助产士的姓名和地址｡2､去世记录｡包括:死者的姓名和年龄､死亡日期和原因､医生的姓名｡有的还包括死者的婚姻状况和种族､出生日期､地点和职业､埋葬日期及公墓名称､死者双亲姓名及出生地点｡3､婚姻记录｡包括:结婚日期､新娘新郎的姓名､年龄和种族､居住和出生地的地址､牧师的姓名和地址､婚礼仪式的教派｡4､归化记录｡这是外国人加入该国国籍的项目,内容包括:原籍地点､申请时的年龄､担保人姓名､入境口岸和年份及其他一些信息｡5､契约记录｡特别是有关房地产的区分及在家庭成员之间的转售,或者某项房地产的处理｡6､姓名住址册｡依照字母顺序编制的姓名､住址和职业｡窥一斑而观全豹,由此可以看出美国费城市档案馆对“人本､人文”档案信息在收集上的重视程度｡

事实上,欧美各国国家档案馆都很重视“人本､人文”档案信息的收集和利用工作,例如英国公共档案馆已有近160年的历史了,其馆藏排架长度达163000米,每天的档案利用者达300—400人次,平均每人次查阅7—8页｡鉴于查阅个人档案的人数较多,该档案馆专门设立了该馆惟一的咨询机构——“家庭档案中心”,以便于公众对个人档案的利用,这说明英国公共档案馆对家庭档案信息的重视并拥有丰富的家庭档案信息资源｡

(三)今后应建立既以组织机构为单位又以个人档案信息为线索的双元的档案信息收集和管理体制

各级国家档案馆在普遍接收组织全宗的同时,还要广泛收集辖区内普通百姓的档案信息资料,使普通百姓在国家档案馆内能查询到直接反映个人活动的档案材料｡这种个人档案材料既可以是档案原件,也可以是复制件;既可以是一次文献,也可以是摘要性的二次文献,也可以是经过加工整理的三次文献｡目前,我国国家档案馆都在开发各种档案信息资源,其中不乏以人为线索的档案专题资料,如某某省黄埔军校同学录､某某籍海外企业家名录等档案专题资料,但这种档案专题资料普及面不够广,只涉及到少数人群体,不涉及一般的公民,信息综合性也不够,它只涉及与该选题相关的资料,而没有把一个人的综合信息囊括在内｡

诚然,组织全宗中的人事档案是以立档单位的干部职工为线索的,但这些档案主要反映当事人在工作中的“德､勤､能､绩”,作为对当事人工作考核的依据,其内容以每年填写的各类考核表､鉴定表居多,内容空洞重复,有实际查考价值的材料不多,而且出于保密和工作查考的需要,这些档案往往被保留在当事人工作单位,如有调动也是“档随人走”,保存在现有的用人单位,当事人退休以后,其档案一直保存在最后的用人单位,而并未向国家档案馆移交｡

此外,尚有许许多多普通百姓的档案因归私人所有而不属于国家档案馆收集范围之列,这也是造成国家档案馆“人本､人文档案”来源不足的重要原因之一,今后还应想方设法,从私人手中征购有社会利用价值的档案材料｡

三､加强农村档案的收集是国家档案馆馆藏

建设中亲民战略实施的重要组成部分

中央级国家档案馆､省级国家档案馆､设区的市级国家档案馆和城市辖区档案馆多位于市区,主要收集各级国家机关､国有企业事业单位及其他社会组织和团体的档案,提供利用的对象也主要集中在城市,包括城市各级国家机关､国有企业事业单位及其他社会组织和市民｡然而,我国是一个农业大国,“农村乡镇有45171个,村委会92.8万个”③,农村人口占全国人口的80%｡改革开放以来,我国农村人口的文化水平和综合素质有了明显的提高,农业现代化生产的需要和对科学文化学习的热情,促使他们对信息资源利用需求和对科学文化事业参与的欲望不断地提高｡中共中央､国务院也多次提倡要科教兴农,解决好“三农”问题,改善农业生产的条件,提高农民生产的积极性,改变农村贫穷落后的面貌｡为此,国家档案馆应该将农村档案信息资源纳入公共档案信息资源的收集和管理范围,“亲民”战略的实施也应把农村人口考虑在内｡

(一)国家档案馆应该把乡镇机构甚至村委会的档案纳入收集范围

1､农村档案工作取得了可喜的成绩,但农村尚有许许多多的档案未纳入国家档案馆的接收范围｡1996年修正的《档案法》第6条规定:“乡､民族乡､镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导”｡“目前,全国百分之七十以上的乡镇建立了档案室,指定了专职或兼职人员负责保管乡镇机关的档案”;“一些有条件的乡镇已经建立了档案馆”;“不少地方开展了村级建档工作”｡“一些地方开展了农业科技档案四级网络建设｡如广西壮族自治区开展的农业科技档案四级网络建设活动,使自治区､地､县384个农､牧､水产局全部建立了综合档案室｡乡级农技站､畜牧兽医站等2287个单位都置有档案专柜”｡乡镇企业档案工作也取得了可喜的进展,“一些企业在厂办公室设立了综合档案室,档案工作条件逐步改善｡一些集团公司设立了独立的综合档案室或企业档案馆｡一些集团化大型乡镇企业,建立了二级管理三级网络档案工作管理模式”④｡但是,由于这些档案大多没有列入国家档案馆的档案信息管理系统,形成广大农民共享的公共信息资源,因而不能满足广大农民生产和生活的利用需求｡

2､县级国家档案馆应更多地承担起接收农村档案的重任｡县级档案馆地处农村,主要负责收集本县机关､国有企业事业单位的档案,此外,1986年国家档案局颁布的《各级国家档案馆收集档案范围的规定》第3条规定:“县级档案馆同时接收乡､镇党委和政府及其工作部门形成的档案”,但没有把乡､镇企业事业单位形成的档案列入收集的范围,村级单位形成的档案以及“人本､人文档案”更没有列入国家档案馆收集的范围｡而实际上,农村档案数量是非常可观的｡“据初步统计,目前,全国乡镇机关档案部门共保存有档案资料2000多万册,村级档案部门共保存有档案资料5000多万册,乡镇企业档案部门保存的档案资料也不少｡农村各类档案资料已超过一亿卷册”⑤,“约占全国档案资料总量的三分之一”⑥｡若能将该部分档案中有价值部分收集到县档案馆,必将极大地丰富馆藏资源,满足农民生活和农业生产的利用需求｡

(二)县级档案馆还应该广泛接收反映农民生活的“人本､人文档案”

县级档案馆除了收集本辖区范围内党政机关､企业事业单位档案外,还应该利用地处农村的地理优势,广泛收集农民普遍关心的与农民､农业密切相关的档案材料,这样既能丰富县级档案馆的馆藏资源,又能满足农民在生产､生活方面的利用需求｡如,财务收支､宅基地审批､集体经济项目承包､农业税费的征收或减免､电费电价､乡村干部选举过程和结果､先进人物奖励表彰､村干部功绩过失､治安案件处罚依据及处理情况､征兵､优抚､安置､勘界､区划､地名､社团､救灾救济､社会福利､养老保险､婚姻､计划生育等工作的档案｡对这些与农民生产､生活息息相关的档案资料的收集,必将引起广大农民的利用热情,提高广大农民对县档案馆的利用率｡

随着国力的增强,人民生活的改善,现代化农业生产水平的提高,也可以考虑建立乡镇级的公共档案馆,收集的内容可更贴近农民的生产生活,例如,可在征得农民同意的情况下收集族谱档案｡当然任何进步都不是一蹴而就的,由于农村经济相对落后､农民档案意识淡薄､档案工作基础薄弱,农村档案收集工作亲民战略的实施任重而道远｡

综述全文可以看出,国家档案馆的亲民战略不应只满足于将现有的馆藏资源向社会开放利用,国家档案馆应调整馆藏建设的指导思想,广泛收集反映包括农民在内的广大民众生活的“人本､人文档案”,完善馆藏资源结构,这样才能更大地促进国家档案馆亲民战略的实施｡当然,档案收集工作中亲民战略的实施并不意味着国家档案馆可以忽视对党政领导机关档案的收集,党政机关档案仍是我国档案信息资源中非常重要的组成部分｡

注 释:

①冯惠玲:《论档案馆的“亲民”战略》,《档案学研究》2005年第1期｡

②朱荣基:《哪些档案具有长久利用价值》,《中国档案》1998年11期｡

③李宝库:《在全国农业和农村档案工作会议上的讲话》(1997年11月27日)｡

④⑤刘国能:《贯彻党的十五大精神,加强农业和农村档案工作,为农业､农村和农民服务》(1997年11月25日在全国农业和农村档案工作会议上的讲话)｡

⑥郭树银:《在全国农业和农村档案工作会议上的讲话》(1997年11月25日)｡

作者单位:福建师范大学社会历史学院