义务教育，这２０年为何这么难？

柳　斌

1985年5月出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，后来国家教委在1985年成立，成立这个机构就是要推动这些目标的实现，柳斌出任这个新机构的副主任。

当时开会的时候，副总理万里说，如果我们经过5年努力，到1990年，能使除了京津沪三大城市外，还使沿海的几个省份普及义务教育，普及的人口就相当于两个日本，一个美国，大家听了都很振奋。

在制定义务教育法过程中，在是否收杂费的问题上有争议，一部分人认为杂费不要收了。一算账，杂费有6个亿，1985年的6个亿是很大一笔数字，国家拿不出这笔钱。全国人大讨论后，决定还是只写免收学费。而且以前的杂费确实很低，没想到后来慢慢地越收越多。

而义务教育法中“免收学费”不免“杂费”的规定，日后成为乱收费的一个借口，“杂费”雪球越滚越大，是个“无底洞”，甚至成为一些贫困儿童的梦魇，这在当时，是没有料到的。

从一开始，因财力所限，义务教育就没能做到免费。当时，决策层关于教育体制改革的思路是把发展基础教育的责任交给地方各级政府，而城市和农村的巨大差距又造成了教育鸿沟。

当时认为，要实现9年义务教育，只能依靠人民办教育。一靠农村教育附加，按农民前一年的纯收入征收，比例是1％—1.5％，这个钱是拿来改善办学条件和聘请民办教师；二靠农村教育集资，这是建校舍的钱，因为农村的学校国家没有专项拨款，不纳入基建计划，纳入基建计划的只是城市学校，农村只能自己管自己。

这种方式，一方面满足了农村群众子女受教育的需要，另一方面又加重了农民的负担，我们的20年义务教育是以加重农民负担为代价取得的成就。

在农村是农民教育农民办的思路，来缓解经费矛盾，在城市，则是鼓励企业办学(这几乎占城市教育规模的40％)，并且也都写进了当时的教育法。农民和企业成为社会主义中国义务教育的承担者。

这种免学费不免杂费的方式延续了20年。

问题凸显，难以承受

从1986年开始，中国的义务教育开始了艰难的发展，最初只能要求先实现有课桌无危房，国家教委还通过一系列政策提高教师地位。

然而,过低的教育经费长期困扰着中国的义务教育,1993年的《中国教育改革和发展纲要》曾提出,到20世纪末,国家财政对义务教育的投入应不低于GDP的4％。

但直至今天,也没有实现,在90年代,两会后的总理记者招待会上,国务院总理要经常面对记者们的追问。

这期间推行义务教育最主要的困难是：

经费不足和教师队伍问题是这个时期的主要问题，举个例子，1985年以前,全国的公共教育经费大约是70亿美元,占当时GDP的2.3％，很低，到1991年上升到3.1％。所以1991年我们制订教育改革发展纲要的时候就想，全世界教育投入占GDP的平均数是5％，我们是发展中国家，少一些，所以提到4％。但1991年后，我们的教育经费不但没有增加,反而一直下降,到1997年前后,降到了2.47％。2001年上升到了3.1％，后来两年又下降到2.79％，这两年又有回升。

既然政府拿不出钱，教育又要办，南京大学社会学系教授张玉林估算，上世纪90年代10年间，全国对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。

尽管义务教育法的推行异常艰难，但向社会筹措的资金大体上还是保持了义务教育的高速发展，2000年，中国实现了普九目标。

但在教育规模迅猛扩大的背景下，教育不均衡现象开始凸显，以上海为例，鼓励县区大胆办窗口学校，随后，“重点学校”涌现出来，“重点学校”成为学生家长们最头疼的事情，只要到了升学期，大家打破脑袋往里挤，有哭有笑，有人争，有人闹，重点学校，像一个个“小巨人”，正大光明地霸占了本来就稀缺的教育资源。

另一个名词也慢慢出现：择校费。重点中学、择校费、赞助费……“费”越来越多，越来越高，人民的不满也随之升温。

乱收费为何越演越烈

2000年，国家开始在安徽进行税费改革试点，取消了农民负担的教育集资和教育附加。这本是一件好事，但义务教育经费因此投入更加不足，许多学校不能维持正常运转。

一些地方税费改革后，义务教育经费短缺问题更严峻，乱收费问题开始蔓延。教育部原副部长张保庆在2005年8月对媒体称，农村义务教育乱收费的主要原因是政府投入不到位，“不是学校在乱收费，都是地方政府逼着学校乱收费。”

根据国家发改委公布的数字，2003年全国治理教育乱收费，专项检查共查出12600多起教育乱收费案件，违规收费金额达21.4亿元。

造成这种乱收费现象的原因是：2000年国家开始实行农村税费改革，教育附加费取消了，教育集资也取消了，教育经费没来源了。农民负担虽然减轻了，但农村义务教育难保障。

国家公共财政的投入占义务教育总投入，80年代是40％多，后来提高了一点，到2000年前后，国家投入也只是54％，46％是靠农民和企业负担，中国的义务教育一半的财力要靠社会筹集，而当另一项“惠民”措施—减轻农民负担—实施后，却给义务教育来了个“釜底抽薪”。

新纪元

义务教育面临的困境使人们开始寻求一个根本的办法。

2003年，在十届人大一次会议上，有近600名代表强烈要求修订义务教育法。2004年和2005年，签名的代表分别是727名和740名。近1/4的人大代表连续3年为一部法律的修订提出议案，极为罕见。

当时的人大常委们形成了一个共识，第一就是要由“人民教育人民办”，转向“义务教育国家办”；第二，要由收费义务教育转为免费义务教育，使义务教育回归它本来的面貌；第三，原来是县乡村三级办学，县乡两级管理，投入是以县为主，现在转换成管理以县为主，投入以省为主。原来叫县里落实，县里没钱，现在由省政府统筹落实，一个县能拿多少，省政府很清楚，由省政府平衡各县的义务教育预算，经济困难的省由中央转移支付解决。

在立法过程中虽然有争论，但从总体上讲，新法制定过程十分顺利。主要是温总理和国务院下了决心。现在我们对财政部满意了，满意程度甚至超出了预期。虽然现在的保障还是低水平的保障，但是体制转换过来了，经过发展，会由不完善到完善。

新法的颁布并不是答案的全部。尽管新义务教育法规定不得再区分“重点校”和“重点班”，但新华社记者在新学期开学第一天的采访中发现，北京市某些著名中学仍然保留了以往按成绩对新入学的初中生进行分班的惯例，实际上还存在着“实验班”、“重点班”。

目前，一些农村学生仍无法享受免费义务教育政策，主要原因在于市、县经费分担比例不合理。一部法律从颁布到全面贯彻，依然还有很长的路要走。

1985年制定义务教育法走过了20年，走得很艰苦，它在一段历史时期之内加重了农民和企业的负担，但是没有这样一个历史时期，我们社会和经济的发展可能还很难达到目前这种状态。

（作者为原国家教委副主任）