行政成本为何畸形肥胖？

刘　静　倪　宁

现实中大行其道的GDP财政和软约束财政严重扭曲了政府财政的公共性。财政资源投向规模浩大的开发项目、各式各样的“支柱产业”、桀骜不驯的垄断企业以及民怨载道的政绩工程，以财政的一路飘红换取漂亮的GDP数字。

政府真的很有钱吗？

据统计，2006年刚过去三分之一，全国财政收入就超过1.5万亿元，与上年同期相比，增长了22％，远远超过财政部预计的14%的增幅。这是继去年财政收入突破3万亿元大关后的又一个惊人数据。这似乎表明，政府的家底越来越厚实了。

然而，我们的政府真的“阔”起来了吗？事实却恰恰相反，政府远没有想象中那么有钱。一方面，政府负债累累。截至2004年底，国债余额已达29631亿元，国债负担率超过20%，若再加上未列预算而实际发生的债务，债务负担将更为沉重。地方债务情况更是严重，粗略估算都在1万亿元以上，大部分基层政府都在“负债经营”。另一方面，财政又欠账连连。社保基金欠账逼近20000亿元，基础教育欠账逼近10000亿元，煤矿安全欠账500亿元，农村医疗卫生欠账和环保欠账同样要以数百万亿计……综观以财政为主要资金来源的公共服务领域，真可谓遍地欠账。

“惊人”的财政增幅与同样“惊人”的债务负担“相映成趣”。显然，“赚钱”的能力增强了，但“赚钱”的速度远赶不上“花钱”的速度，以至于财政依然入不敷出，政府依然没“脱贫”——透过这个尴尬的事实，我们看到的是财政体制久治不愈的痼疾：现实中大行其道的GDP财政和软约束财政严重扭曲了政府财政的公共性。

GDP财政意味着政府财政成为官员追求GDP账面增长的工具。深陷于政绩冲动的官员们始终醉心于以财政开支拉动当地GDP增长。他们完全不顾风险、效率、成本和嗷嗷待哺的教育、卫生、社保，将财政资源投向规模浩大的开发项目、各式各样的“支柱产业”、桀骜不驯的垄断企业以及民怨载道的政绩工程，以财政的一路飘红换取漂亮的GDP数字。

软约束财政意味着政府财政成为官员任意使用挥霍的囊中之物。由于公众失去了对财政开支的监督约束，预算软约束的病毒就肆无忌惮地攻城掠地。软约束不但让头脑发热的官员能够随意“砸钱”，更造成了政府规模的膨胀与行政成本的畸形增长，使政府本身就成为吞噬财政资源的黑洞。

这是一个死循环：当公共财政被扭曲为GDP财政和软约束财政时，官员必定不会量入为出，花钱必然大手大脚。要大手大脚花钱，就必须想方设法赚钱，政府只能“以支定入”，自然使财政汲取能力不断增强。然而，赚钱虽多，花钱的冲动却更大，必然又是入不敷出，还是要继续提高汲取能力。最终，政府财政汲取能力空前提高，实际的财政缺口却越来越大。

上涨的行政成本挑战寒碜的民生投入

中共中央党校社会学教研室教授吴忠民近日指出，中国在基本民生方面的投入占GDP比例之低居全世界第一，比非洲贫困国家还低。吴教授指出，我国在基本民生方面的改革，以不成功为多数。社会保障、义务教育、公共卫生、住房改革也在其中。

以2004年中国和美国的财政支出为例，我国用于行政公务支出的比例为37.6％，美国为12.5％；我国用于经济建设支出的比例为11.6％，美国为5.0％；我国用于公共服务和社会管理的支出总量为25％，美国为75％；用于其他支出的，我国和美国分别为25.8％和7.5％。

我国政府行政公务支出的比例约3倍于美国政府，表明我国行政成本高昂。这与政府机构臃肿、人浮于事和自己花钱大手大脚密切相关。我国政府直接投资经济建设的支出约2倍于美国政府，表明政府直接充当市场主体的现象比较普遍。同时，由于政府用于行政公务和经济建设的开支比例偏高，无疑会产生对公共服务和社会管理方面投入的“挤出效应”，致使我国政府用于这方面的投入比例仅为美国的三分之一；而民生投入和与之密切相关的社会保障、义务教育、公共卫生、住房改革，正是公共服务和社会管理的重要组成部分。

民生投入是公共财政支出最基本和最应该优先保障的内容。但是，民生投入在实际操作中常常被悬空，弱势群体的生活状况长期得不到改善，要害不在于认识不到位，而在于政绩观的偏差。这也与地方领导手中的权力没能得到有效约束密切相关。按理说，各地方政府的财政支出都要经人大常委会同意，但在实践中，一些地方政府对公共财政支出的自由裁量权过大，公共财政支出不是人民意志的反映，而是领导意志亦即权力意志的反映。

公共财政本来是公民的血汗钱，但在基本民生投入上如此寒碜，不能不说是一种制度不公。基本民生投入占GDP比例“全世界第一”从一个角度表明政府职能的错位和不到位。我们的政府是人民政府，但对基本民生的投入做得如此差劲，理当引起深刻反思。

行政成本疯长的原因分析无主消费和炫耀消费

行政支出之所以不好控制，主要是因为一些政府部门及其公务人员在公务消费中存在典型的“无主消费”和“炫耀消费”意识。“无主消费”导致对行政成本攀高的漠视，反正“花公家的钱不心疼”，在日常消费中大手大脚。社会上流传的“宁伤身体不伤感情”、“屁股底下一栋楼”等民谣就是“无主消费”的形象写照。此外，地方财政实力的持续增长，也让一些政府部门有了讲排场、比阔气的物质基础，出现了“炫耀消费”的攀比心理。另外，还有一个原因就是长官意志对行政管理的干预。关于财政支出，有一个形象的说法是“会哭的孩子有奶吃”，只要常在领导面前哭穷，就会比别人多喝一碗粥。在一些地方，领导的条子比编制好的预算还要厉害，条子干预预算盘子的结果，不仅大大增加了行政支出的成本，也让一些部门热衷于和领导拉关系，花起钱来更加有恃无恐。

没有讨价还价必有昂贵政府

正如市场上不能讨价还价的商品必然会昂贵一样，“公务成本”如不能讨价还价，也必然会昂贵无比。中国许多事务的改革走的是一条“政府主导”之路，即由政府来组织和控制资源的配置。但有一项改革是万万不能由政府主导的，那就是针对政府自身的改革，必须由“公众主导”和“市场主导”。这一点最典型地表现在政府运行成本的改革上，如果由政府自己主导，让官员自己决定花多少钱，成本必然会趋向无穷大。

政府主导事关公众福利事务的改革，公众主导事关官员福利和政府运行成本的改革，只有这样的改革事务安排，才能形成一种讨价还价的改革博弈机制。当下的问题正在于，一些地方政府垄断了对所有改革事务的“主导权”，公众根本不能讨价还价：公车改革如何对官员进行补偿，政府说了算；本地财政收入增加了如何对官员进行奖励，政府说了算；公务员工资涨不涨如何涨，公众也只能当看客。一些地方弄出些老百姓根本看不懂的“天书预算”，毫无接受公众监督的诚意。

政府本质上是一揽子公共产品的集合物，公众纳税供养政府的目的正是为了获得廉价的公共产品。因此，财政必须是民主的，民主财政下才会有廉价政府，而民主财政的本质就是“讨价还价”，必须让公众主导事关官员福利和政府运行成本的改革。如果公众失去讨价还价的权利，政府必然趋向于“量入为出”，行政成本必然会趋于无穷大，“行政成本25年增长87倍”也就一点不奇怪了。

不合理财政支出结构亟须纠正

政府的财政开支怎样才算合理？进一步说，政府的规模怎样才算合适？无论从理论上还是实践上，这都不容易回答。财政支出的合理与否，既要看支出的总量以及这个总量与国内生产总值之比，也要看总量的内部构成，即支出的结构。目前学术界中较有代表性的看法是，财政支出的结构不合理，是最突出的问题。

政府的财政支出，主要分为三大类，即经济性支出、社会性支出，以及包括行政管理费和国防费用在内的维持性支出。行政管理费所包含的内容是，行政管理支出、党派团体补助支出、外交支出，以及公安、安全、司法、法院、检察院等机构的支出和办案费用补助。一般的规律是，随着经济发展，政府支出中的经济性支出和维持性支出的比重趋于下降，社会性支出所占比重上升。

我们目前的问题在于，行政管理费的比重和增速都太高，而社会性支出比重偏低。应当承认，中央财政在社会福利和社会保障等方面的支出，从1997年至今，已有十几倍的增长。但是，按《教育蓝皮书》里的数据，从1995年至2003年的8年中，文教事业经费在财政支出结构中的比重仅增加了不到1%，与此同时，行政管理费增加了4.4%。

想要堵塞行政管理费方面的支出漏洞，我们将可以指望财政支出结构朝合理方向发生积极转变。倘若问，如何保证这种积极转变的可持续性？答案在于，经济增长方式要重构，政府职能要转变，民主监督要加强，信息数据要完善并且公开。