农村金融改革的若干问题及对策性建议

邹平座

农村金融改革问题错综复杂，各种矛盾相互交织。有本质的问题，也有表象层面的问题；有历史遗留下来的问题，也有当下新生的问题；有市场的问题，也有制度的问题。必须在若干重点问题上做出准确的判断，才有可能使改革取得预期的效果。本文作者为了把握好这些问题的基本特征，进行了长期深入细致的调研，并得出以下研究结果。

最大问题：农村金融法律制度缺失

国际上，几乎所有取得农村金融改革成功的案例，都是在改革之前制定了农村金融法，并且在改革中不断地调整法律，使之与农村金融改革相适应。《泰国农业和农业合作社银行法》1966年立法，经过1976年、1982年、1999年三次修改。泰国农业和农业合作社银行依据该法案，于1966年11月1日在原合作社银行基础上建立。该法案为泰国农业和农业合作社银行长期稳定发展奠定了良好的基础。泰国农业和农业合作社银行与中国的农村信用社非常相似，也是经过了改革才发展起来。它的一个重要的成功经验就是在改革之前制定了改革法案。这对于中国的农村信用社改革有非常重要的借鉴意义。印度国家农业与农村发展银行经营管理的依据是1981年制定的《国家农业和农村发展银行法》。法律对农村发展银行的外部制度安排和内部经营管理进行了全面的规定，是农村政策性金融重要的制度保障。美国、加拿大、日本和菲律宾等开展农业保险较早的国家，都以专门的法律对其地位和运作规则进行了特别规定。

市场与法律之间存在一个正相关的均衡，市场化程度越高，与之相对称的法律体系就应越健全。没有相应的法律制度的支撑，市场的建设是不可能的。中国的农村金融改革的主要任务是建立一个有效的农村金融市场体系，离开法律是不可能实现的。即使在短期内建立了一个市场，这种市场如果没有相应的法律体系与之对应，最终将与不完善法律相均衡，而回复到原有的状态。因此，要实现农村金融改革的长效机制，必须制定农村金融改革法。

农村金融改革牵涉到千家万户的利益，牵涉到政府、银行、企业、农民的权利和义务，要动用大量的资金资源和社会资源，关系到农村经济发展的大局。改革中的各种道德风险、逆向选择、搭便车等问题，各种相关的制度问题、产权问题、责任和义务问题，将长期对农村金融市场发生影响，最终可能会葬送改革的成果。因此，根据目前农村信用社改革已经出现的问题，有的放矢地抓紧制定农村金融改革法是恰逢其时。

根本目标：完善的农村金融市场

农村金融改革的根本任务是，建设一个有效的、安全的、结构合理的、稳步发展的农村金融市场。把农村金融市场建设好了，一切问题将迎刃而解。

在发展社会主义市场经济的过程中，我们进行改革都必须坚持市场配置资源的基础作用。农村金融改革的实质是建立一个有效配置金融资源的农村金融市场。在总体思路上要从机构观转向市场功能观。要坚决纠正那种把着眼点放在某一个农村金融机构或几个金融机构的狭隘观点，坚决纠正那种头疼医头、脚疼医脚的短期行为，还要坚决纠正那种一阵风式的应付农村金融供给不足问题的改革而否定以前改革成果的做法，防止改革走回头路。要对现有的农村金融体系、运作机制和功能作用做出实事求是的评价，因势利导，建立农村金融市场的长效机制。

农村金融市场是农村经济长期自发演进的结果，水到渠成。要本着惠而不费的市场治理原则建立农村金融市场体系。

应当重视经济自发演进的市场秩序，它是一切改革的基本点和出发点。离开这个基本点，农村金融改革就是舍本求末。农村金融改革的关键是把握这种秩序，通过市场建设有效的农村金融市场体系。

现有的农村金融市场已经形成的格局，是农村金融改革的基础。既得利益集团会对市场的新生力量进行抵制，阻

碍农村金融市场的发展

在关于农村新的金融机构的市场准入问题上，农业银行、农村信用社为维持垄断权利与垄断租金，对外来竞争力量持排斥态度。而作为决策者的政府所固有的“有限理性”使其对传统体制有着极强的依赖性，基于怕丧失对金融资源控制的担忧，持谨慎保留态度。虽然地方政府从自身利益出发，客观上对促进新的金融机构的产生有着一定的激励作用（农村合作基金会就是一例），但整体上得服从国家的效用函数。因此，在政府主导下，各方利益集团相互博弈形成的农村金融体系已建成了非常牢固的既得利益集团的结构，知识的局限又加强了原有的路径依赖与体制锁定，因此，要摧毁既有的利益格局，打破这个“死锁”的状态非一朝一夕。

对农村信用社的过多扶持不一定得到正的效应，处理不当，它还会用一种畸形的体制抵制更多的个体和民营经济力量的进入。农村信用社的制度缺陷十分严重，如果不从根本上加以改善，愈大会显得愈可怕。当前，农村信用社应当保持适当的稳定、调整、重组和压缩，不应当再注入资金进行扩张。

拓宽农村金融的思路，树立农村金融大市场的概念

有人希望对农村金融的区域范围进行界定，如有人提出农村金融应包括县域金融，有人提出农村金融应是县以下的金融体系。实际上，农村金融的概念不能以区域属性来界定。农村金融是指以农民、农村和农业为服务对象的金融体系。

我们在山东、江苏、河南、黑龙江、江苏和上海等地区的调查发现，一些真正地有效地解决“三农”问题的信贷资金不是投放在农村地区，也不是由农村金融机构投入的，而是由城市金融机构投入的。如山东潍坊市的三通公司，在中国从南到北建立了100多万亩的农业生产基地，生产的产品出口国外，取得了巨大的经济效益和社会效益，带动几十万农民致富。他们引进了日本的农业“一元化”模式，强调农业发展中的人与自然、社会与经济、城市和农村的统筹和协调发展，引进了国外的市场、人才、技术、资金、信息和管理经验。在河南省南阳市的西峡市，我们重点考察了苑西制药有限公司，它带动了几乎是一个西峡市的全部农民走上了致富的道路，而它的资金主要是由远在南阳的南阳市工商银行和中国银行的支持，贷款量达到7亿多人民币。

因此，我们应当拓宽农村金融的思路，树立农村金融大市场的观念。这对我们判断当前的农村金融形势和对农村金融的定位十分重要。在党中央、国务院以工促农、以城带乡的方针的引导下，农村金融中的城乡统筹模式在农村金融供给方面已经发挥了十分重要的作用，从城市投入资金远比从农村投入资金的效率高。从生产力高端注入资金是解决农村金融问题的重要思路。目前已经形成的农村金融格局正好代表了一种客观的经济选择，有利于从城市注入资金，解决城乡“二元”结构问题。

政府定位：应恰如其分

农村金融改革中政府的定位十分重要，恰如其分的政府功能的发挥关系到农村金融改革的成败。政府多走一步或是少走一步，都是农村金融改革的雷区。

必须明确政府在农村金融改革中的定位。政府在农村金融改革中定位不准，越权或者是没有起到应有的作用，都不利于农村金融市场的发展。改革开放中农村金融发生的很多问题都与政府行为不当或者定位不准有关。政府在农村金融改革中具体有四大功能，即政策性功能、管制性功能、转移性支付功能、服务功能。除了这四个基本功能，政府更加注意的应当是不能干涉农村金融市场的具体业务，尊重市场主体的独立性。

金融制度是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排，其产生与变迁既不是随意的，也不是按照某种意志与外来模式人为安排的，它并不仅仅是一种有形的框架，而是一系列相互关联的演进过程的结晶。作为目前重要的资本要素配置制度的中国农村金融体系，其制度变迁所显现的效率低下，已成为农村经济发展的制度性障碍，但却依然主宰着农村金融市场。在我国特殊的国情和长期计划经济体制的背景下，政府作为惟一合法的制度供给者，主导着制度变迁。

来自民间力量的自下而上的制度创新却往往被视为非法，遭到遏制。在渐进式改革的制度环境下，正规金融部门的资源长期向国有经济倾斜，已形成一种“所有制偏好”的惯性，加上在农村地区的信息搜寻、监督、执行的成本远大于其收益，正规金融部门“淡出”农村也就不足为奇了。不断发展壮大的农村非公有制经济和对金融需求日益增长的农民就只能转而求助于应运而生的民间信贷。内生于农村经济的民间信贷，其实质就是经济转轨时期为克服相对滞后的金融体制改革的缺陷而由民间自发创造的旨在改变原有资金流动格局、促进农村非公有经济的一项制度供给。制度变迁源于制度的供给和需求的非均衡，其实质是权利和利益的转移和再分配，其结果必然会打破原有的利益格局，受到来自既得利益集团的阻碍。制度的非均衡不一定导致制度变迁，制度变迁的路径依赖，制度变迁的成本，公共选择的结果等都会阻碍或延迟制度变迁。

因此，政府在农村金融体系中的作用应当恰如其分，一方面要提供法律、管制等必须的制度和政策供给，另一方面，也要约束自身，不能多走一步。

需求：突破“金融中性”，催生有效需求

农村经济决定金融，中国目前农村金融中的问题是由经济发展的路径决定的，在农村存在所谓的“金融中性”问题。只有有效的农村金融需求才会对农村经济发展和解决“三农”问题发挥作用。

在正确处理农村经济与农村金融关系，实现农村经济和金融发展统筹发展方面，应当重点关注以下几点：

关于金融中性。农村金融的发展取决于经济发展，现有的需求与当地的农业发展水平相关，新的金融需求则与当地的价值增值能力相关，当一个地区的价值总量和价值增长能力不变，生产力结构不变的情况下，金融总量的变化并不能促进地方经济的发展，相反，新增加的金融供给要么流出当地，要么被损失掉，这时金融出现中性状态，这就是既定条件下的“金融中性论”。因此，在农村金融改革中，不能从一个极端走向另一个极端，增加对一个地区的金融投入，一是要看现状，二是要看发展。历史上农业银行和农村信用社的不良贷款就是由于这个原因产生的。农村信贷结构要支持农村在价值重构和生产力改造方面的资金投入。

正确识别农村金融有效需求和名义需求之间的差别，有效供给和名义供给之间的差别。

现在有很多人对农村金融需求进行调研，也得出了很多关于农村金融需求的结论，一些人从名义需求的角度得出农村金融需求缺口很大的结论，呼吁大力增加农村金融供给，但是，这可能是一个错误的信号。因为对于市场有意义的是有效需求。经济学上的有效需求，是指商品市场上有购买力的需求，金融市场的有效需求是指那些能够还本付息的需求，也就是说一个地区的价值增值能力要强。

农村金融需求不受地域限制，有的地区可能最有效的需求在城市，而不是在农村。所以，有的城市商业银行、农业发展银行、国家开发银行从城市注入的资金是农村金融供给。而且，这种农村金融供给更有效，它不但增加了供给，而且通过资金实现城乡统筹，有效地提高了农村的生产力水平。资金要与最先进的生产力一起流动。

非正规金融：给条生路

非正规金融是农村金融的组成部分，在农村经济发展中发挥着积极的作用。

由于我国农村金融体系存在缺陷，已滞后于农村经济的发展，形成了一定的金融“空洞”，民间借贷应运而生。虽然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表现却异常活跃；虽屡遭政府取缔或禁止，却表现出顽强的生命力。从1986年开始，农村民间借贷规模已经超过了正规信贷规模，而且每年以19%的速度增长。民间借贷已发展成为一只不可小觑的“地下”力量。农户借款中民间借款所占的比例超过70%，农村高利贷有8000亿到1.4万亿元。民间借贷虽在一定程度上缓解了农民贷款难的问题，但良莠不齐，加大了农民的债务负担和农村的金融风险。

政府要做的不是简单打压或取缔，因为这样做不仅无法摧毁农村非正规金融，相反只能使其以更隐蔽的方式活动，这无益于问题的解决。政府应承认其合法性，并制定出公平的市场准入与退出制度，规范民间借贷，将其从“地下”引上正规的发展道路。民间金融部门和正规金融部门相比，优势在于利用血缘、亲缘、地缘、人缘的因素建立起来的“关系性”借贷，有效克服了信息不对称问题，而且借贷条件灵活，利率随行就市，很好地适应了农村个体经济和小规模生产经营对资金需求小、分散、灵活、方便的特点。引导民间资本和社会闲散资本更广泛地参与农村金融活动，大力培育民营银行，既能为农村、农民及农村中小企业提供良好的金融服务，又有利于打破农村信用社垄断农村金融市场的格局，增强农村金融市场竞争活力，抑制农村高利贷，促进农村金融体系的良性发展。