建设新农村，金融缺位怎么办？

何广文

建设新农村，实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，实际上既包括了发展农村经济，又包括了发展农村社会事业;既有农村综合改革，又有农村精神文明建设的内容，因而是一个复杂的系统工程。不论是要推进现代农业建设，提高农业综合生产能力，还是要提高农民素质，实现农民收入持续增长，还是加强基础设施建设，进行农村道路、住房、能源、水利、通讯、广播电视、中小学校舍和卫生设施的新建和改造，还是推进农村工业化、城镇化和劳动力转移，都需要强有力的资金投入支持，其资金投入需求巨大。

据估算，若要完成必要的固定资产投资，全国平均每个农村居民需要2000～5000元。西部贫困山区、丘陵地区投资需求更大，平均将达6000～8000元左右。全国大约需要投资5万亿元左右。如果按10年规划建设新农村，每年对农村的投资应该是5000亿元左右。1998～2003年，中央财政直接用于“三农”资金的支出累计为9350多亿元。2004年中央财政“三农”支出为2626亿元，2005年为2975亿元，2006年预算达到3397亿元。但这些财政安排中仅有很少一部分与农村基础设施建设有关。

在新农村建设巨大的投资需求面前，财政的支农资金显得捉襟见肘。那么，新农村建设的资金支持来源渠道何在？怎样完善新农村建设资金供给机制？在新农村建设中金融应该发挥什么样的作用？如何创新农村金融制度安排以适应新农村建设的需要？这些问题值得我们深入探讨。

金融投入是主渠道

从资金来源角度考察，新农村建设的资金投入来源有三:农户投入、市场投入和政府投入。其中前面两部分是私人性质的投入，而政府的投入是公共投入。

农户应该是新农村建设的投资主体，但农村居民生活水平较低，收入增长乏力，积累有限，投资能力不足。

农村居民的总体生活水平还比较低，中西部地区尤为突出，有较多农户无力投入。1978～2004年，全国农村居民的恩格尔系数由67.7%降至47.2%。从总体上看，我国农村居民总体上已进入小康，但中西部地区大部分农村居民实际上仍然处于温饱层次。

农村居民收入增长乏力，投入能力不足，且各地区间差异较大。改革开放以来，农村居民人均年纯收入持续增长，从1985年的397.6元增长到2005年的3255元，2005年人均年纯收入是1985年的8.2倍。但是，亚洲金融危机以来，农民纯收入增长率一直在低位徘徊，城乡居民收入差距持续扩大。1997年，城乡居民收入之比为2.47:1，之后这一比例持续提高，2005年达到3.22:1。农村居民与城镇居民的收入增长趋势剪刀差越来越大。

农村居民储蓄持续增长，但人均储蓄水平较低，且地区差异、城乡差距较大，农村居民自身投资能力低下。近年来，我国城乡居民储蓄存款余额增长较快，2005年年底已达14.71万亿元，全国人均储蓄存款余额超过1万元。但是，农村居民人均储蓄水平占全国城乡居民人均储蓄存款余额的比例在25%以下。农村居民人均储蓄水平最低的是贵州，其人均储蓄水平不足北京地区的5%，不足全国平均水平的20%。

农村住户调查显示，1990～2003年，农户人均农业投入量虽然从1990年的261.4元增加到2003年的857.1元，增加了2.3倍，但是，农户人均农业投入占人均总支出的比重却增长很少甚至下降，农户农业投入增长乏力。

财政涉农资金投入没有实现与财政总支出同步增长，且增长力度不强，投入结构不够合理，投资效益不高。

1978～2005年，财政支农投入总量从150.66亿元增加到2975亿元，增加了18.7倍。虽然绝对量在增长，但是与财政总支出的增长趋势相比，财政农村支出的增长速度严重不足，出现财政农村支出增长趋势剪刀差。财政农村支出占财政总支出的比重近年来一直维持在7%左右，甚至有所下降，增长力度减弱。

同时，有限的财政支农投入还存在诸多问题。首先是投入结构不合理，存在“支农资金不支农”的现象。社会效益显著的重大水利工程、生态建设工程、受益对象不仅仅局限于农业的基础设施建设投入，长期以来一直统计在农业投资中，在一定程度上夸大了对农业投资的规模。2001～2005年中央农业基础设施投资为2840亿元，其中用于重大水利工程和生态建设的占70％以上，直接用于农业综合生产能力建设的仅占11％。

其次是资金管理成本高，用于主管部门自身支出比例偏高，主管部门人员工资和公用经费支出比例偏高，影响财政支农资金对农业生产的支持力度。国家审计署2004年审计公告表明，全国50个县2001和2002年财政支农资金投入中，平均有26.7%和27.6%被用于农林水气等部门的事业费。县级投入中这一比例更高，平均为58.4%和58.8%（西部县高达72.5%和78.4%）。

再有是支农投资渠道较多，形不成整体合力。财政支农资金的管理，涉及发改委、财政、农业、扶贫、教育、水利、林业、卫生、民政等部门，极难统一协调管理。财政支农资金由各级财政部门和主管部门层层下拨到县级对口部门，资金来源渠道多、投入分散，时常出现同一项目多个部门管理，不仅投入重复，而且使用分散。

涉农投入的金融支持总量远远大于财政涉农投入总量，且增长势头强劲。

如果仅以农村信用社的农户贷款量表示金融的涉农投入总量，以金融支农总量（农村信用社农户贷款余额）与财政支农总量之比作为“金融支持力度系数”，则发现1992年以来，金融支持力度系数一直保持在2.0以上，2003年达到3.2。这表明农村投入的金融支持力度远远大于财政支持，且金融支持一直保持强劲的增长势头。

实际上，在农村领域发放贷款的金融机构除了农村信用社以外，其他金融机构也或多或少地对农村形成一定的金融供给。如果考虑其他金融机构的涉农信贷投入，农村金融力度系数将达到6.0左右。

从新农村建设的投入需求产生来源看，除了与农户直接相关的投入需求以外，普遍属于公共品和公共服务性需求，缺乏市场盈利性。工商企业对于新农村建设的投资，总量和增长都将是有限的。所以，新农村建设投入增长的所有源泉中，金融投入是主渠道。构建新农村建设投入稳定增长的长效机制，在于构建金融投入增长机制。

农村“失血”与金融缺位

新农村建设的最终目标，是要形成农户稳定的收入来源，培育农民自我持续发展、自我增收和自我生存的能力。这就需要通过产业发展和市场培育，以产业带动市场发展，以市场活跃农村经济，最终促进农民增收。要实现新农村建设的目标，不依靠金融绝对不行。但是，目前我国农村地区的金融支持状况在农村金融供给严重不足的同时，还存在严重的“失血”与金融缺位的现象。

农村“失血”主要表现在农村资金的“非农化”、农村资金流出严重。

农村“失血”的渠道主要有二，即非金融渠道与金融渠道。

非金融渠道主要表现在农村城市化、农村工业化过程中。农村土地、资金、补贴、农产品增值部分被城市工商业部门抽吸，导致农村发展落后，农民增收缓慢。2003年全国共有6700多个开发区，平均每个县有三个，这些开发区大多占用了最好的农用地。中央对农村的各种补贴也被层层分流，到基层的很少，到农户的更少。

转移到城市就业的农村劳动力由于受劳动力市场的歧视，每人每年比应得的收入平均少2000～3000元。目前全国约有1亿多名进城务工者，每年因此少挣2000亿～3000亿元，而这些进城务工者每年汇回农村的资金只有1000亿～1500亿元。

农业税免除和费用减免所带来的利益，也被农业生产资料价格大幅度上涨所抵消。

而金融渠道引起的农村“失血”，则主要表现为金融部门通过信贷行为引起的农村资金流失。

一是国有金融部门存差越来越大，引起农村资金流失。1998年以来，商业银行大幅收缩县及县以下机构，同时收缩现存的县及县以下机构的贷款权，使其仅发挥吸储功能，农村信贷投入逐步减少。金融机构农村贷款增长滞后于金融机构贷款总量的增长，出现明显增长趋势剪刀差（见图1）。据统计，1999～2004年，所有金融机构对农业和乡镇企业贷款余额占各项贷款余额的比例由11.69%下降到10.1%，减少了1.59个百分点。同期，政策性银行和商业银行对农业和乡镇企业贷款余额占各项贷款余额的比例由4.95%下降到2.66%，减少了2.29个百分点。

二是农村信用社的农户存贷款差额逐年扩大，农户存贷比降低，农户存贷款余额增长形成巨大的“剪刀差”，农村信用社成为农村资金“非农化”的渠道之一。对农村信用社农户存贷比的分析发现，改革开放以来，除1984年存贷比达41.3%外，其余年份均徘徊在30%左右，即农村信用社向农户发放的贷款不足其从农户吸收的存款的1/3。农户资金“非农户化”较为严重，使原本就短缺的农村资金外流到城市和其他行业。农村信用社吸收的农户存款余额的增长快于农村信用社对农户发放的贷款余额增长，形成“农户存贷款余额增长趋势剪刀差”（见图2），而且该剪刀差呈现逐渐扩大之势。

三是邮政储蓄在农村领域网点密布，只储不贷，从农村抽走资金，引起农村资金流失。商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中。2005年末，邮政储蓄营业网点达到3.1万个，储蓄余额超过1.3万亿元，邮政储蓄存款余额市场占有率目前已经达到9.56％，邮政储户数量达到2.7亿户，其中2/3以上的储蓄资源（网点、资金来源）来自于县及县以下农村营业网点，占农村储蓄存款市场的较大份额。

新农村建设金融缺位现象主要表现为金融资源分配不公、农村地区正规金融供给不足。

农村金融市场与城市金融市场分割，机构分布不均衡。中国金融改革的过程是通过建立各种成份不同、组织形式不同、职能不同的多元化金融机构和金融市场，实现金融机构数量的增长和品种的多样化，这方面的成效是显著的。但是，金融部门量的扩张并未带来农村金融结构和农村金融制度的深刻变化，农村金融的发展实际上是与城市金融发展脱节的。在较多大中城市中，竞争局面已经基本形成，但在欠发达地区金融供给严重不足。与农村已经实现的经济增长比较，从某种程度讲，改革开放以来，欠发达地区的金融供给是弱化了。而且，在市场经济条件下，这种不公没有可能通过民主决策程序来改变。这不利于新农村建设金融投入的增长，使金融缺位现象异常突出。

农村金融资源的供给与农村经济在国民经济中的地位不相称。据央银行统计，2004年底，我国金融机构各项贷款余额17.8万亿元，农业和乡镇企业贷款余额合计1.79万亿元，约占各项贷款余额的10.1%，而当年农业GDP占GDP总量的比重达15.2%。同时，占全国劳动力总量60%以上的劳动力在农村就业。传统观念认为，农业属于劳动密集型产业，不需要那么多贷款和资金投入，但农户和农村中小型企业融资难的现实表明，“三农”需要更多的资金投入。

农村正规金融供给不足，主要表现在商业银行在农村金融领域内的功能弱化、农村政策金融功能不全、农村合作金融实力有限、农业保险发展严重滞后。据学者对某省两个欠发达地区的调查，2005年末该省银行分支机构及营业网点总数为1161个，比2000年减少了317个，其中几大商业银行减少分支机构及营业网点222个，员工减少2234人。由此，致使县域金融抑制和萎缩，县域经济发展资金动力不足。

农村政策金融功能不全，农业发展银行没有真正承担农村政策性金融的重任。农业发展银行资金来源不稳定，资金运用效益较低，功能缺位，业务范围狭窄，不能充分发挥对农业投入的资金聚集效应。2005年，农发行信贷业务虽有所延伸扩展，开始注重农业产业化项目的贷款，但信贷业务创新速度低和创新范围小，业务整体格局并未有大的突破。在我国，一种向农户和中小企业持续提供政策金融服务的机制还不存在。

2005年末，全国农村合作金融机构（含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）资产总额3.7万亿元，其中各项贷款余额2.2万亿元（占全部金融机构的10.9%），总负债3.55万亿元，其中各项存款余额3.26万亿元（占全部金融机构的10.8%），所有者权益1653亿元，农村信用社经营状况明显有所改善。但目前，农村信用社仍然是在政府隐形担保下运作，大多治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设。出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，农户或个体经营户、农村小型企业贷款难问题仍然较为突出。农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，估计每年在1000亿元以上。由于历史包袱和机制问题，能够有效向农村源源不断输送资金的农村信用社数量十分有限，农村信用社的资金实力严重不足。

农业保险发展严重滞后，农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移机制。中国每年有5亿多亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。且农村经济现有物质基础薄弱，2004年农作物播种面积有效灌溉率仅35.5%。虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6%下降到2004年的0.36%左右。虽然2005年农业保险业务迅速发展，前三季度农业保费收入6.07亿元，占财产保费收入的0.63%，但这远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。

以社区为导向

新农村建设投资的重点在村镇和农村社区，因此应该建立一种以村镇和社区为导向的金融服务体系。就现有农村金融机构的服务机制而言，除农村信用社离农户、村镇和社区相对较近外，其他金融机构均没有这种机制存在。现有正规金融制度安排不利于村镇、社区金融投入的增长，所以，应该发展多种社区导向的金融组织：

通过合作经济组织、龙头企业等形式，将农户、社区、村镇的金融需求集中化和规模化，增强农户、社区、村镇的金融需求的可信贷供给性。

制定社区再投资法，促进农村资金回流。

促进农村信用社改革与转型，增强其社区性。

促进商业银行建立小额信贷的提供机制（国外银行称为downscaling），开展针对农户、社区、村镇、中小企业的金融服务。

促进社区金融合作组织的发展，如社区担保基金、资金合作社、互助保险组织、社区发展基金。尤其是要注意培育那些建立在血缘、地缘等关系基础上的合作金融组织。要在充分总结现有民间资金合作社、社区发展基金等案例运作机制的基础上，制定相应的制度框架，促使其合法存在。

进一步放松农村金融市场管制，实施民间资本阳光化工程，发展只贷不存小额贷款机构。在制定市场规范和制度框架的基础上，将只贷不存小额贷款机构现有五个省区的试点范围扩大。

责任编辑：王 玮