“亚太自由贸易区”因何搁浅？

陆建人

11月13-19日,越南首都河内迎来了引人注目的"APEC周"｡亚太地区21个经济体的高官､部长和最高领导人先后来到新落成的国家会议中心,举行一年来最重要的APEC系列会议｡这一主题所表达的有两点,一是要在一个迅速变化

的世界中推进贸易和投资,二是要确保APEC大家庭的活力､经济增长和可持续发展｡

"亚太自由贸易区"遭到搁浅

河内会议有一件倍受关注的事,那就是有关建立"亚太自由贸易区(FTAAP)"的倡议在部长会议上便遭搁浅,未能递交到领导人会议讨论｡亚太自由贸易区的设想最早在APEC名人小组中讨论过｡1994年茂物目标(即发达成员在2010年前､发展中成员在2020年前实现贸易和投资的自由化)提出后,此设想便不了了之｡但它在某种程度上与美国所提倡的"太平洋共同体"有吻合之处,只不过当时美国的重点还是放在北美自由贸易区上,对亚太自由贸易区设想未作深入考虑｡

但最近几年,国际和地区经济形势的变化使这一设想又被重新提了出来｡一是WTO多哈谈判进展不顺利,迫使美国从多边体制转向区域一体化｡二是美国欲将NAFTA(北美自由贸易区)扩大为覆盖全美洲的FTAA(美洲自由贸易区)的计划遭到失败,促其将目光重新转向APEC｡三是APEC自身的贸易投资自由化进展迟缓,引起美､加､澳等发达成员的不满｡最关键的是,随着2010年的来临,发达成员即将兑现其承诺,而他们又不愿意去做,因为他们不想让发展成员享受长达10年的过渡期｡在此背景之下,2004年5月由加拿大出面,向APEC工商咨询理事会(ABAC)正式提出了建立亚太自由贸易区的设想｡加拿大建议在2007年之前,成立由APEC现有21个成员组成的"亚太自由贸易区",即把现有的APEC正式机制化为一个有约束力的超大型的多边自由贸易区｡

APEC工商咨询理事会(ABAC)随即向领导人会议提出该倡议,但未被采纳｡

该倡议包括五个要点:第一,"亚太自由贸易区"将是一个建立在互惠基础上的有约束力的多边自由贸易协定,它与APEC现行的非约束性特点和"开放的地区主义"原则有本质的差别;第二,"亚太自由贸易区"的出现将真正使太平洋两岸紧密联系在一起,实现整个亚太地区的经济一体化,一旦多哈谈判失败,APEC成员还能依靠自己的贸易区来抗衡欧盟;第三,"亚太自由贸易区"将根据与WTO相一致的原则来建立,并比WTO有关标准更高;其内容包括货物贸易､服务贸易､投资､贸易便利化､知识产权等,是综合性的新一代自由贸易协定;第四"亚太自由贸易区"建立后,APEC内部现有的各种自由贸易区都将取消,变为单一的亚洲-太平洋自由贸易区｡第五,根据模型计算结果,"亚太自由贸易区"将比APEC内任何自由贸易协定带来更多的经济效益,每个成员都能分享到其福利｡

APEC成员们对该提案分歧很大,主要有三种不同看法:一种认为"亚太自由贸易区"将彻底改变现有的APEC机制,需要慎重研究;另一种认为"亚太自由贸易区"与APEC原则熥栽感院头窃际性犗喑逋,因此不能搞;第三种认为"亚太自由贸易区"是实现亚太地区贸易自由化的有效手段,它可以与APEC并存发展,而非相互取代｡当时支持这一倡议的主要是发达成员,而多数发展中成员表示反对,还有一些成员认为目前条件尚不成熟,但可以做可行性研究｡美国当时正把精力集中到多哈谈判上,暂时将这一倡议放在一边｡

事隔两年之后,"亚太自由贸易区"倡议再度被提出,而令人玩味的是美国的态度出现大改变,由保留转为带头提倡,其背后的原因究竟是什么?首先,随着茂物目标规定的第一期限(2010年)的临近,APEC发达成员纷纷表示很难按期实现茂物目标,一些发达成员的贸易自由化甚至出现倒退｡在此情况下,急需有一个替代方案来推迟期限｡而"亚太自由贸易区"正合美国之意,21个成员光谈判便要花许多年时间,到时早就过了茂物目标的期限了｡

其次,这一倡议显然对发达成员有利｡目前,发达成员的关税已经很低了｡如果要建"亚太自由贸易区",那么不管是发达成员还是发展中成员都要在一个时间表上熑2007年起牽始降税,这样就等于要求发展中成员提前实现贸易自由化,而茂物目标的两个时间表将完全失效｡

第三,美国担心被排除在东亚经济一体化进程之外,试图以"亚太自由贸易区"来取代提议中的"东亚自由贸易区"｡据美国国际经济研究所的资料,东亚自由贸易区建成后,美国因系非成员每年至少将损失250亿美元的出口｡2006年多哈谈判破裂后,美国全力以赴推动该倡议｡其原因无非是要保证美国在区域经济一体化中的主导权｡

"亚太自由贸易区"倡议一旦付诸实施,将彻底改变APEC的原则和模式,发达成员和发展中成员将出现两种截然不同的命运｡这样的倡议遭到搁浅,也在情理之中｡尽管《河内宣言》同意将该倡议作为一项长远目标进行研究,但在短期内它要得到全体成员的认可几乎是不可能的｡

"亚太自由贸易区"不能取代APEC

亚太自由贸易区即使建成也不能取代APEC,因为APEC现在已经发展成为亚太地区的一个不可或缺的政治经济交流平台,它不仅是一个经济合作论坛,也是一个独具特色的政治外交平台｡从2001年开始,APEC每年都在增加政治安全议题,涉及反恐､反腐败､传染病控制等｡尽管这此会议冲淡经济议题,但也反映出成员们对讨论这些问题的需要,APEC不但为这种需要提供了平台,而且还具备宽松的､非约束性的协商机制,这种机制提供了联合国､世界卫生组织等机构在解决相关问题上所没有的优势｡一些重大的政治议题通过这种机制更容易得到解决｡

第二个原因是,"亚太自由贸易区"带来的经济利益具有不确定性,它会给APEC成员带来很多风险｡尽管数学模型表明亚太自由贸易区的经济效益将比APEC内任何一个双边自由贸易协定更好,但是这是在一系列的假设下得到的结论,是一种静态分析,是不可靠的｡显然,小范围的自由贸易协定其风险要小于大范围的自由贸易协定｡有鉴于此,APEC大部分成员都有对亚太自由贸易区倡议持谨慎态度｡

再说,这一倡议真要实施起来难度很大,它涉及到如何处理APEC内部已有的约20多个双边和多边自由贸易协定的关系｡特别是其中的原产地规则问题,要把各种各样的原产地规则统一起来极其困难｡其次还涉及到知识产权的保护问题,都要以美国的标准来统一也是很难做到的｡另外,要美国放弃NAFTA也是根本不可能的｡结果很可能是APEC区域内其他各种自由贸易协定荡然无存,而NAF-TA依然挺立｡无疑美国将是最后的胜利者｡

不管"亚太自由贸易区"倡议出于何种考虑,它已经对茂物目标造成了冲击｡茂物目标是APEC的旗帜,绝不能丢｡APEC的当务之急,是保证如期实现茂物目标｡这不仅关系到亚太地区能否真正实现贸易和投资自由化,使APEC成员分享其利益,而且也关系到各成员的政治承诺能否兑现的问题｡

为了保证茂物目标的实现,2005年APEC会议提出了"釜山路线图",本次会议又出台了《河内行动计划》,制定出通往茂物目标的更详细的步骤｡但是,APEC实行的是非约束性原则,《河内行动计划》最终仍要靠各成员的自愿来实施,因此各成员对茂物目标的态度至关重要｡2010年就在眼前,发达成员应当努力在执行茂物目标上做出表率,而不应再相互观望和推诿｡另一方面,APEC需要进一步加强单边行动计划和集体行动计划,继续完善监督和评审机制,增强整个评议过程的透明度,使各成员都能清楚了解其他成员在实施贸易和投资自由化上的进展情况,使落后者真正感受到巨大的压力而去奋力追赶,这样才能保障茂物目标的实施｡而茂物目标的成败,将关系到APEC的前途与命运｡(作者系中国社会科学院APEC与东亚合作研究中心副主任,研究员)