“人大监督”归位的渐进思路

邓名奋

根据宪法和法律规定，我国人民代表大会有四项基本权力：立法权、决定权、监督权和任免权，这四项权力又可以进一步归结为议决权和监督权两大权力，因此监督权在人大权力结构中处于基础性的地位，特别是考虑到目前人大议决权的行使由于种种原因还不能完全到位，监督权的加强就可以起到充分行使人大权力、展现人大意志的现实作用。因此，十届全国人大常委会日前通过的监督法，通过加强人大监督权力和监督职能进而提升人大的现实地位和作用就极具标本意义，它体现了我国人大制度改革完善以及民主政治发展的某种路径选择思路。

制度演进思路

本次通过的监督法之所以被一些专家称为“小监督法”，首先是因为它并不打算搞一个涵盖我国整个监督体制的庞大法律体系。把人大监督、司法监督、行政监察乃至社会监督都放进来，那样在内容上过于庞杂，立法体例难以统一，也容易陷入原则性强却缺乏操作价值的陷阱，相比之下，选取国家权力机关监督作为立法切入点就比较贴切，因为人大监督属于国家监督体制的最高层次，有引领和示范效应。

如果把最终通过的草案和第一次提交审议的草案作个对比，就很容易发现人大监督政府方面改革的渐进性质。

比如，监督法最后放弃了以各级人大为监督主体，转而只对各级人大常委会的监督工作进行规范，这既是考虑到各级人大一般以年度会议为工作方式，缺乏监督工作所需要的时间，常委会则是各级人大的常务机构，具备进行监督的时间和其它条件，更为重要的，是考虑了各级人大的监督权力以审议和批准“一府两院”的工作报告为主，这牵涉我国的宪政体制问题，目前这方面的理论准备和实践探索均未成熟，在2002年第一次审议的监督法草案中本来涉及了对“一府两院”工作报告被人大否决之后的制度安排，但最后定案没有涉及，这显示了决策层既积极又稳妥的人大改革思路。

渐进并不意味着趋于保守。监督法抛弃了最初只规范全国人大层级的想法，把立法范围扩展到对县级以上各级人大常委会的监督工作进行规范和保障，这就构造了一个全方位的人大监督体系，对于加强人大地位，更好地促进依法行政、公正司法提供了法律保障。众所周知，近年来各级人大广泛开展的监督方式创新是很多的。

对这些创新，监督法采取了“拿来主义”的态度。有些比较热门的监督方式采取了慎重态度。较为引人注目的就是对许多地方人大常委会采用的“个案监督”和“述职评议”两种监督方式选择放弃，没有纳入监督法。究其原因，跟这两种监督方式在理论上存在争议，实践中尚未成熟有直接关系。

“个案监督”是人大对司法机关的案件审判工作实施监督，是20世纪80年代后期在辽宁省率先发展起来的一项监督内容。目前我国各省基本上都有了关于个案监督的地方性法规，甚至在市县一级人大常委会也制定有个案监督方面的规定。但是在这个过程中，人大能否进行个案监督在理论界和司法部门一直存在争议，人大内部也有不同意见。1999年，为了加强及规范个案监督，全国人大内司委曾向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定》的议案，该议案曾经过两次常委会审议，但由于来自学界和司法部门的强烈反对而中止审议，这也是全国人大常委会根据立法法的规定，第一次将一个法律议案变成废案，争议之大可见一斑。最大的疑虑是，人大对它产生的司法机关进行监督是宪法和法律赋予的权力，但一定要避免包办代替，不能代行司法机关的审判权和检察权，不能干预司法独立，否则就违背了国家权力既相互制约又分工协作的宗旨。因此，“个案监督”应该遵守司法救济手段穷尽后介入原则、启动司法重审程序而非指定审判结果原则、集体决议而非个人介入原则等，允许各级地方人大在把握好这些原则的前提下继续探索实践，待条件成熟时再上升为全国性法律。

“述职评议”也是我国各级地方人大在上个世纪90年代广泛开展的一项监督工作，是由“一府两院”组成人员对产生他们的人大及其常委会进行工作述职，人大及其常委会则对其履职情况进行评议的一种监督方式，一般既对其工作成效进行评价，还要对其胜任情况进行评判，严重失职者会被人大提出撤职或罢免，因此“述职评议”被一些地方人大认为是对事监督和对人监督相结合的好做法、好经验，很快推广开来。为何本次监督法没有吸纳这一监督方式呢？笔者认为，“述职评议”其实是地方人大将若干监督方式进行组合运用的一种工作模式，比如干部“述职”环节主要就是干部向人大作专题工作报告，而启动则可能是人大方面提出了询问或质询，干部必须回应，人大“评议”环节对问题严重者要进行人事监督，启动撤职或罢免程序。当时出现“述职评议”的原因是由于现实政治生活中质询、特定问题调查、撤职等监督方式较为敏感，人大运用起来有难度，所以改换了富有地方特色的名称来推进监督工作，如今监督法已经对这些监督方式作了十分明确的规定，已经涵盖了“述职评议”的主要内容，因此不必单列阐释。需要指出的是，这并不妨碍地方人大在工作实践中继续采用这种行之有效的工作模式。

撤职案审议留下试点空间

一般认为，人大及其常委会对“一府两院”行权情况进行监督可以具体分解为知情、检查、决议和处置四个权力行使环节，实际包含了两个相互关联的部分：一是督促部分，人大及其常委会可以对“一府两院”的工作进行带有督促性质的了解和检查，二是制裁部分，人大及其常委会还可以对“一府两院”违宪违法或其他不适当的行为进行处理、纠正和制裁。两个方面结合构成了完整的人大监督权力内容。

从这个角度来看，监督法的规定基本涵盖了监督权力行使的各个环节，既有听取审议专项工作报告、计划预算报告和审计工作报告、视察调研、执法检查、规范性文件备案、询问和质询、特定问题调查等知情权和检查权，又有决议、撤销、撤职等强制性的制裁权，展现了人大监督背后的国家强制力，这是解决人大监督职能被虚化、弱化痼疾的根本保障。

关于撤职案的审议决定可谓是监督法在“对事监督”的基础上推进“对人监督”的一大亮点，也是落实人大对“一府两院”组成人员问责制的直接体现，由于这个部分只规定了撤职案的发起、审议和表决等程序，没有列举撤职案针对哪些情形，可以把撤职案部分看成是对前面各项监督内容的一个罚则规定，这就给各级地方人大常委会留下了广阔的监督实践空间。

徒法不足以自行

研究中笔者发现，人大要能够更好地发挥国家权力机关的作用，除了在大的体制层面上要继续理顺人大与“一府两院”、人大与执政党的关系之外，宪法和法律明确赋予人大的权力还需要找到现实的载体才能够切实发挥作用，这些载体一是“制度”上的——人大法定权力的分解、细化、规范化和程序化，以及各项权力之间的整合配套；二是“物理”上的——人大自身组织和人员（包括人大、人大常委会、人大专门委员会、人大常委、人大代表等）的能力建设和完善。少了这两大载体，人大的权力即使再多再大也难以得到很好的运用和落实。

监督法的制定出台，在人大的制度创新和权力细化、规范化方面迈出了可喜的一大步，因此我们需要考虑从制约监督权力运用的另一个因素——人大组织建设入手，通过加强和完善各级人大的组织和人员能力素质建设，为这些监督权力提供坚实载体和有效配合。

首先，应考虑条件成熟时建立专门的人大监督机构。监督工作与立法工作处于同等重要地位，而且对于省级以下人大来说，开展监督更是它们行使人大权力的主要方式，然而目前各级人大并没有相应的监督委员会，很多监督工作实际由一些专门委员会承担起来了，但法律对人大专门委员会职责的规定过于简单，也没有明确肯定专门委员会的监督作用，致使专门委员会在发挥监督作用时常常遇到关系不顺的现象，甚至会遇到某些阻力。因此，法律应当对专门委员会在实践中已经发挥的监督作用加以肯定，赋予其一定的职权和职责，条件成熟时成立专门的人大监督委员会，以利于其在人大监督中更好地发挥其作用。

同时，要努力提高人大常委会组成人员专职化的比例。应使常委会组成人员在任职期间，不再担任其它社会组织的职务，并且运用政府财政建立专职常委的办公经费账户，使他们既有时间、也有条件专门从事常委会的工作，集中精力履行好常委会组成人员的职责。只有这样，才能从根本上加强人大常委会的监督力量。当然，实现常委会组成人员的专职化，目前还不具备充分的条件，也不可能一下子办到，但应明确这是人大改革和发展的一个目标，要不断提高这个比例。

此外，各级人大及其常委会的会议时间不充裕，在相当程度上制约了其发挥监督作用。因此，适当增加人大及其常委会的会议时间，也是加强人大的监督力量，以利其充分发挥监督作用的必要途径。

（作者单位：国家行政学院政治学部）