对县级政府债务膨胀的思考

郑　云

摘要：在现行的财税体制下，县级财政大都是“吃饭财政”，但是，自实行积极的财政政策以来，县级政府的强投入，使县级政府的债务以几何级数迅速膨胀，分析县级政府债务膨胀的影响、原因，并提出对策性的建议。

关键词：县级政府；债务膨胀；建议

中图分类号：F035．4文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)10—0028－03

改革开放以来，特别是最近几年，中央十分重视区域经济尤其是县域经济的发展，县域经济在得到长足发展的同时，县级政府的债务也迅速膨胀，并且远远超出其偿债能力。在财政报表收支平衡的背后，隐藏着巨额的财政赤字，这很危险，对此必须引起高度的重视。

一、县级政府债务膨胀的状况及影响

在计划经济时期，由于实行统收统支的财政政策，县级政府无所谓债务，改革开放直至上个世纪90年代，县级政府虽有债务，但一般都能控制在五年左右的偿还期内。从1999年以后，县级政府的债务以几何级数上升。如一个县级市的政府2004年的全口径财政收入不足10个亿，地方一般预算收入不足4个亿，扣除工资、机构运转等刚性支出，实际可调用的财政资金只有3000万左右，而债务却高达15个亿以上，静态分析，50年以上才能还清；动态分析，每年实际支出总是大于账面收入，债务还会继续膨胀，如果没有化解债务的有力措施，这可能是永远也还不清的债务。持续而迅速膨胀的债务，已经造成了严重的影响。

1．不利于落实科学发展观

十六届三中全会确定的“以人为本，全面协调可持续”的科学发展观的落实需要资金的支撑。比如统筹城乡发展，需要大量的资金来支持“三农”，由于债务沉重，县级政府很难拿出钱来，“三农”落后的状况就很难得到根本改观。而且，如果没有资金的支撑，县域经济和社会事业很难做到可持续发展。这将影响到我们党和政府的预期目标顺利实现。

2．削弱了政府职能作用的发挥

有些县级政府机关工作人员的工资已难以按时发放，政府机关运作已很困难；相当多数的乡镇政府拖欠工作人员的工资；对弱势群体的救助政府拿不出钱来，而主要依靠机关工作人员“献爱心”捐助，加重了机关工作人员的负担；政府对所属部门预算缺口很大，一些部门只能通过罚款收入或加重收费来弥补财政缺口，造成“乱收费、乱罚款”的现象屡禁不止；政府理应提供的社会公共产品和公共服务也由于拿不出钱来，造成这方面的政府缺位。这些现象在群众心目中造成的印象是“政府只管收钱，不管服务”，不仅影响了政府职能作用的发挥，而且也损坏了政府的形象。

3．严重威胁社会的稳定

近几年来，几乎所有的县都在大搞开发区建设和县城基础设施建设，这些项目大都是靠举债搞起来的。一般都是在资金不足的情况下就动了手，而且这些项目的决算又都大大超过预算。其结果是造成拖欠工程款，进而拖欠农民工工资。拖欠民工工资问题，相当大的份额是由政府工程造成的，有的企业讲：“政府工程钱好赚，钱难要”。可以这样讲，一个县域的债务中，政府是最大的债务人。由于政府对到期债务失去偿还能力，出现了政府躲债，使政府的诚信受到了挑战。同时还引起社会债务的连锁反应，严重影响社会的稳定。

4．潜伏着财政和金融的风险

县级政府债务过度膨胀，到期债务不能偿还，就面临着财政账户被“封账”的可能，一旦财政，账户被查封，机构难以运作，就会陷入瘫痪或混乱，这是财政风险。县级政府的债务大都是向银行举债的，银行的钱除了自身的资金外，主要是企业、居民的存款。县级政府的债务问题如果再不加以遏制，使其继续膨胀下去，势必形成向银行借新债还老债、再借债办大事的局面。如此下去，不仅县级政府的财政不堪重负，十分危险，而且有可能形成银行的呆账、烂账，对过种潜在的金融风险必须特别予以高度的重视。

二、县级政府债务膨胀的原因

县级政府债务膨胀的原因是多方面的，本文着重从制度上来分析。

1．现行财政分配制度不合理

现行的财政收入分配制度是在1994年实行的分税制财政体制后逐渐形成的。这种财政分配体制有利于解决吃财政大锅饭的问题，有利于中央集中财力办大事，有利于调动各级政府的积极性。但从十多年的实践来看，其财政收入分配比例不合理，主要表现为：在税收中税基较好的、好收的税种由中央收走了，税基较小的、难收的税种留给县里；共享税中地方分成比例比较小，如增值税，中央得到75％，省和市分得12．5％，县级政府仅得12．5％；原来全部留给县里的税种，比如所得税2002年全年属于地方财政收入，2003年中央与地方五五分成，2004年中央分成60％，地方留成40％，所得税的大部分又被地市以上政府统筹走了。有资料表明，县乡财政供养的人口占全国财政供养人口的70％，而其财政收入只占到全国财政收入的40％，现在是地市、省、中央财政日子比较好过，而县乡基层就比较难过。可能只有极少数特别发达的县财政状况比较宽裕，大多数的县级财政成了“吃饭财政”，甚至连吃饭也不够。即使全国综合实力百强县中，“吃饭财政”的状况也是存在的，更不用说没有进入百强县的了。上面是应收尽收，对下是决不允许增加企业和农民的负担，县、乡两级“吃饭财政”要办事，特别是要办大事，除了搞赞助捐款、经营城市收入外，主要是靠举债。

2．县级政府负担太重，财权与事权不对应

县级政府与中央政府相比较，除了外交、国防外，所涉及的方方面面大致相同。有些理应由省以上政府支出的项目，现在是县级政府承担，例如法定实行的九年制义务教育，实际上主要是由县、乡两级政府和学生家长承担的，教育经费占县级财政支出的比例一般都在20％，高的达到35％以上，这是县级政府最沉重的负担。再如对现役军人的补助、独生子女补助等也由县、乡两级政府支出，这些属于基本国策范畴的，应该由省级以上政府负担，现在由县、乡两级政府“买单”，县级政府不堪重负。

3．干部制度存在缺陷

我们现行的主要领导异地交流制度，对于打破人情网、关系网，促使干部公平办事、廉洁自律是有利的。但是，这个制度也有负面的影响，即容易使主要领导产生急功近利的短期行为，由竭泽而渔、杀鸡取卵，到寅吃卯粮，再到现在的债台高筑(需要一、二代人，甚至二、三代人都要还的债)。上个世纪末，一些县级政府开始了又一轮大规模基础设施投入，大规模地搞道路、绿化、大广场、大公园、城市亮化、美化，以及各种园区建设等形象工程、政绩工程。做这些事的钱大都是靠举债而取得，县级政府的债务急剧膨胀。“政绩工程”搞成了，主要领导被提拔，巨额的债务却留给了后继者和当地的人民。县级党政主要领导频繁调动，

使“政绩工程”一浪高过一浪，于是，县级政府的债务就以几何级数上升。

4．监督制度不完善

一是人大监督缺乏刚性。按规定，每年人代会期间，县财政局长受县政府的委托向人代会作过去一年的财政决算和新一年财政预算的报告，人代会作出相应的决议。然而，这个报告及《决议》只具有合符程序的作用，并不具有刚性的意义。因为上级政府、县级政府可以变动，甚至作较大的变动，每年的下半年，县财政局都会向县人大常委会作财政预算调整的报告，这个调整报告都是既成事实的东西，人大常委会也是只能批准。人大及其常委会对县政府财政的监督只具有程序性而不具有刚性。

二是审计监督不完整。按《审计法》及其实施条例的规定，审计部门对县级政府每年都进行一次审计，只是审计上一年度财政预算执行情况，对县政府的负债也只是账面的审计，而对于实际债务，特别是账外的债务是审计不到的，因此审计部门对县级政府的实际债务审计是不完整的，因而其审计作用和效果受到限制。

三是金融监管不规范。县级政府的债务资金主要来源于金融机构的信贷资金，可以说银行和非银行金融机构是政府债务的最大债权人。而金融机构对于贷款有一套严格的审查制，尽管县级各家银行都是实行垂直领导，但是，当县里决定搞某个项目需要银行贷款时，银行为着在当地的生存和发展，受制于地方政府，对贷款的审查就不那么严格了，只能做到手续上符合要求，而实际上掺了假也不追究，甚至有的银行为了取悦于地方政府，帮助地方领导到上级银行打招呼、钻门路，上级银行对县级政府的贷款审查有时也是形同虚设。

三、化解县级政府债务膨胀的对策建议

1．大力发展县城经济

发展是硬道理，中国一切问题的解决要靠发展，化解县级政府膨胀的债务，最根本的出路还是要依靠县域经济的发展。只有县城经济发展了，财政收入相应增加了，县级政府也才有偿还债务的能力。好在中央现在十分重视县域经济发展问题。

2．合理调整财政收入分配制度

现行的分税制财政体制总体上是好的，主要问题是在分配的比例上不合理。中央集中必要的财力来保证国家安全、统筹各方面的发展，实行强有力的宏观调控是完全必要的，但是，这必须要建立在有利于调动地方的积极性、有利于县域经济和各项社会事业发展的基础之上，适当的增加县级财政收入比例，适当地增加中央和省级财政对县级财政的转移支付是应当的，也是必要的。

3．制定科学的干部考核体系

十六届三中全会提出了科学的发展观。对于干部政绩的考核体系，也必须符合科学发展观的要求。在干部政绩考核体系中应有负债这个指标。对干部考核时，不仅要看他做出了哪些成绩，而且要看他做这些事时所需的成本(资金、环境)。这里主要指投入的资金成本，这些资金是哪儿来的，是创造出来的，还是举债借来的。要化解县级政府债务膨胀不是几年、十几年的事情，但是，第一步要遏制债务膨胀的势头，不能再大量举债干新的“政绩工程”；第二步是逐步还债；第三步是把债务控制在一个比较安全的幅度内。把这一项列入干部考核体系，实行严格的领导干部任期制，有利于遏制干部“急功近利”的短期行为，也有利于遏制县级政府的债务膨胀。

4．对县级财政实行严格的管理和监督制度

每年经人代会通过的财政预算，要具有法律效力和执行的刚性，县政府所确定的重大项目及其资金安排必须向人代会及其常委会报告通过，经人代会通过的财政预算报告，县级政府不得擅自作重大调整，如因情况变化，确实需要作调整的，必须经人代会或人大常委会通过后方能施行。在向人代会或人大常委会作财政预算及调整报告时，建议增加政府实际债务的内容，给人民以知情权，也便于人大对政府财政的监督。

审计部门对县级政府财政审计时，应进行完整的审计，要了解县级财政支出实际情况，弄清政府的真实负债，对政府实际总负债应出审计报告，这个数字也应是政府向人代会及其常委会报告政府负债的数字。

金融部门对县级政府重大举债项目，不仅要履行本行业的审查制度，而且对其项目的合法性(人代会及其常委会是否通过)进行审查，不合法的项目不予以放贷，从源头上遏制和杜绝政府债务的发生。债权债务是自私有制以来就存在的，在市场经济条件下，债权债务更是一种普遍的现象，县级政府适当负债是必要的，可怕的是县级政府的债务迅速膨胀，支出远远大于收入，不仅旧债难还，靠财政供养人员在担心政府发不出工资、政府在担心难以运行，这就危险了。

“三农”问题是各方面关注的焦点。“三农”问题实际上是县以下的问题。解决“三农”问题药方很多，我认为最主要的还是县域经济和各项社会事业的发展。给县级政府财政以宽松的环境，使县级政府从沉重的债务负担下解脱出来。县级政府不仅能保吃饭、保必办，还能促发展，这将有利于“三农”问题的解决，有利于基层政权的巩固，有利于农村社会的稳定。

责任编辑：浩宇