美国对华经贸摩擦的政治动因

姜德琪

当前，以纺织品为代表的中美贸易争端持续吸引着全世界的目光。争端主要由美国挑起，手段也从原来的反倾销、技术壁垒等手段，发展到现在的“非市场经济条款”、“特保条款”及临时保障措施等。中美贸易争端除了客观存在的巨大贸易逆差这一表面原因以外，还有更深层次的政治和意识形态因素。

霸主政治使然

美国称霸世界舞台已久，从来都是以自己为中心去制定国际经济、政治的游戏规则。就贸易而言，美国市场对谁开放，开放到何种程度，都被视为是一种恩赐或奖赏。任何国家如果在与美国的贸易中出现顺差，那就意味着可能构成对它霸主地位的挑战，这不仅仅是一个经济发展水平问题，更是一个国际经济政治的“权威”问题。因此，那些在对美贸易中保持顺差的国家，就必然要遭到美国的批评、攻击和报复。日本、欧盟都曾因此而遭到过惩处。中国如今已经取代日本成为美国最大的贸易逆差来源国，已使美国感到了某种“威胁”，毫无疑问属于美国防范、打压的对象，以贸易摩擦方式“回敬”中国乃是必然。

随着经济因素在国家安全利益中地位的上升，贸易问题政治化倾向变得越来越严重，作为世界霸主的美国会更加敏感，往往会在处理有关贸易方面的问题时，更多地考虑政治象征意义。当经济利益的取得以美利坚民族“自豪感”的丧失为代价时，美国的民族主义就会强化起来，贸易摩擦也会加剧。

国际政治需求

在对华经济贸易摩擦可能甚至明显伤及自身的情况下，美国仍然不断制造和推进摩擦，惟一合理的解释就是政治上的需求。美国对外贸易政策的目标之一是通过某些自由贸易协定给予对方一定好处，从而有利于维持“友好”关系或对其施加政治影响。一方面，美国限制中国的商品输入可以为美国的传统盟国或区域集团内的成员国保留市场空间，向其示好；另一方面，美国对中国的歧视性贸易政策及其剧烈的贸易摩擦，也能刺激美国的贸易伙伴，特别是那些与中国有竞争关系的国家，更积极地向美国靠拢，美国则利用从中国这里“挤”出的份额去换取那些国家非经济方面的承诺。如中美洲5国向美国承诺与毒品贸易开战、促进民主和环境保护，柬埔寨承诺实施劳工标准，等等。美国只有打击中国，才能确保这些国家在美国市场上的有利地位，从而实现自己的政治目标。就拿中美纺织品争端来讲，谁都明白，中国纺织品输美增长只是替代了部分其他国家的对美出口额而已，根本谈不上对美国的纺织品行业造成了严重损害。就连美国劳工部也承认，尽管美国丧失了整个纺织行业26％的工作岗位，但要证明其与中国纺织品之间存有直接关系，也并非如某些人想象的那样简单。美国就是要把市场留下，满足国际政治的需要。

当然，因为国际政治利益的需要，美国对华经济贸易摩擦也会控制在一定范围内，因为它同样认识到对华经济制裁或贸易摩擦会对美国的政治利益造成很大损害，比如使中国经济“自由化”、中国在朝核问题上的合作、防止大规模杀伤性武器的扩散，以及联合国投票的合作等等。

意识形态强化

美国固有的意识形态使其对中国的崛起很不放心，不少人因对中国的人权和政治体制持有异议，往往将双边经济问题与意识形态挂钩，视中国为潜在敌人，每时每刻都在寻找着中国社会主义的“罪状”，思考着怎样才能战胜中国或演变中国。由极端保守派和新保守主义者组成的“中国威胁论”者，人虽不多，但活动能量大，不断兴风作浪。他们不仅用台湾问题、人权问题以及美日同盟等手段牵制中国，还把中国的经济“问题”上升到政治高度来认识，利用中美贸易不平衡攻击中国。不少美国公众由于媒体的长期负面宣传而对中国印象不佳，给“中国威胁论”推波助澜。

在美国制造对华经贸摩擦的背后，有着明显的政治意图。例如，中美知识产权谈判属于民事权利争议，但美国把它上升到国家关系，且与市场准入、中国加入世贸等问题联系起来，实质上是担心中国经济发展过于迅速，想利用一切可以利用的工具增强遏制中国的力度。再如中美之间围绕最惠国待遇而展开的斗争，是美国以对华经济关系谋取政治和意识形态利益的典型体现。还有在围绕中国加入世界贸易组织的谈判过程中，美国不顾中国的实际情况而漫天要价，一再设置障碍；对中海油收购尤尼科一类涉及战略资产收购的对美投资千方百计地加以阻止等等。

国内政治推动

国内政治不仅为对外决策提供政治文化背景，而且影响决策过程的许多关键性细节。美国国内政治体制的特征对引发中美贸易摩擦起到推波助澜的作用。

1、 选举政治。美国频繁的竞选活动在很大程度上对中美贸易形成强大冲击。每逢大选临近，美国两党总会在对华贸易逆差问题上频繁活动，一些在野党议员甚至会带上一包写有“Made in China”标志的商品在国会各种听证会上“慷慨陈辞”，攻击执政党对华贸易政策过于软弱，将国内一些问题归罪于中国。无论是总统选举还是国会选举，中国问题都成为政治辩论的重要议题。选票政治原则决定了当权者的政策选择不得不考虑反对党意见和选民要求。2002年3月5日，布什宣布向进口钢材征收高达30％的关税，显然是在钢铁业的强大政治压力下采取这一措施的，因为布什的政治顾问们担心，对钢铁行业保护不力，将影响到当年秋季某些关键州的国会议员竞选，尤其是钢铁业集中的俄亥俄州和宾夕法尼亚州。美国纺织品制造商协会在2003年7月24日向政府提交对中国纺织品进口进行设限的请求时公开声称，如果布什政府不采取行动，就不支持布什参加2004年进行的总统选举。果然，布什迫于压力从原有的立场后退，于11月18日宣布对来自中国的部分纺织品采取临时配额措施。此次布什拿中国纺织品开刀，很大程度上是出于竞选前后的政治考虑，是政治利益高于一切的原则使布什总统选择了“得罪”中国，而不愿失去部分利益集团的选票。布什很清楚，此次临时限制措施影响的仅仅是市值数亿美元的少数中国纺织品，对解决中美之间的贸易逆差和缓解美国制造业失业压力起不了什么作用，但美国公众已因经济低迷、失业加剧而对政府产生强烈不满情绪，他这样做就可以转移公众的视线并争取他们的选票，还可以堵一些别有用心的人的嘴。布什政府此前不断调高对人民币汇率施压调门，也是为了拉选票，是“治疗美国国内政治伤口的手段”，人民币汇率根本不是造成美国国际收支失衡和失业的主要原因，世界上盯住美元的不只中国一家，其他国家并没有被指责为不正当竞争。

在国会议员尤其是众议员是否支持对华贸易摩擦问题上，竞选因素体现得更为明显，他们只考虑迎合选区内选民的政治诉求，把对华政策作为工具，利用中国贸易逆差问题实现他们的政治目的。

2、两党政治。党派斗争是美国政治运行的一个重要特点，而这同样会对美国对华政策产生影响。从对外政策的风格上，民主党人理想主义色彩浓厚一些，强调和平演变、民主、人权、西化，在对社会主义国家政策中侧重于“软”和“诱”的一手；而共和党则侧重现实主义，注重实力原则，主张增强军事实力，加强西方同盟，对社会主义国家进行战略包围和意识形态攻势。从本质上来说，两党并没有太大的区别，都是为了维护美国的国家利益。不过，在美国国内政治中，外交政策虽然不像国内政策那样争夺激烈，但由于中国地位的特殊性，所以对华政策经常会成为双方政治斗争的牺牲品。1992年美国总统大选，民主党人克林顿数次抨击老布什总统的对华政策是“不明智的而且是不成功的”，是对中国的“过分骄纵”。而克林顿上台后，共和党人反过来又指责克林顿对华采取“绥靖政策”。这种政党政治还体现在行政部门与国会之间的关系上，多数情况下是两党分别占据白宫与国会山优势，为了削弱总统威信或刁难执政党，国会常常将中美关系作为牺牲品。1999年，轰动一时的《考克斯报告》的出台，在很大程度上就是党派政治的产物。

3、国会政治。国会在挑起对华贸易摩擦方面“功劳”非同一般，它并不仅仅为了党派斗争需要而给总统施加压力，为了部门利益同样会把对华经济摩擦作为政治工具，只要能给国会、议员带来好处，或者虽然不能给自己带来好处，但可以给总统制造麻烦，他们也愿意这样干。于是，他们不时举行听证会，通过法案或者没有约束力的决议案，指责中国的经济贸易政策，对行政部门施加压力。国会下属的美中经济安全委员会更是对政府的对华政策持批评态度，常常危言耸听地宣传中国对美国竞争力构成了长期威胁。国会在对华贸易摩擦方面远比总统来得积极，一方面是因为美国议员最关注本选区的利益，为使本选区产品更多出口，而指责中国搞贸易保护主义；另一方面是因为美国议员真正关心中国问题的很少，他们在议院内的发言又不需要承担任何法律责任，反而可以通过慷慨激昂的发言获得公众的关注。上世纪90年代，围绕对华最惠国待遇问题的年度审核，议员们年年都要展开旷日持久的辩论，话题几乎无所不包：人权、宗教、劳改产品、计划生育、大规模杀伤性武器扩散、西藏、贸易逆差等等都曾经成为争论的热点。即使在中国已获永久性正常贸易待遇的今天，国会仍然拥有对华宏观贸易政策上的影响力，它通过审查各委员会有关中国人权、劳改产品出口、履行多边或双边协议情况报告的形式而影响美国公众舆论与对华政策，部分对中国有成见的议员经常在中美之间出现诸如贸易逆差、知识产权保护、进口检疫规则等纯经济贸易问题时，对中国兴师问罪。

4、利益集团政治。利益集团政治是美国政治运作的一个重要特点，利益集团常常为了自身的利益而开展院外活动，给政府和国会施加压力，政府的决策往往在不同的利益群体的相互竞争中产生，利益集团政治的卷入还使国会的作用突出。

总体来讲，美国的意识形态集团、政治利益集团和经济利益集团中的劳工、环保等组织对中美经济贸易关系的发展起阻碍作用。如果说劳工集团高举贸易保护主义大旗，是因为害怕失业，那政治和意识形态集团所关心就主要是贸易关系的对象了。除了对中国的偏见外，他们还有使自己政治观点得到关注的企图，但他们进行的鼓噪则强化了公众对中国政府的消极态度，干扰了政府对华经贸政策。克林顿总统任期内，利益集团曾在是否给予中国最惠国待遇问题上进行过严重的干预，迫使其不得不在各种政治力量之间寻求一种平衡。2003年，美国制造业协会发布《对华贸易对美国制造业的影响》的报告，认为中国发展成为出口大户是他们生存的最大威胁。同年6月全美纺织工业大会发表行业分析报告——《中国的威胁有多大》，认为中国货币对美元的固定汇率制度使人民币币值低估了大约

40％，“导致美国制造业经历美国经济大萧条以来最严重的衰退”，构成对美国纺织业的一次“浩劫”，要求政府压中国改变人民币汇率政策。劳工集团更是经常抱怨中国的对外贸易政策、劳动力用工制度以及人民币汇率政策使美国工人处于不公正的竞争地位，造成美国制造业的就业机会大量流失。

中美贸易摩擦体现的决不仅是经济层面的问题，更多的是裹挟在大国政治范围内的经济纠纷。政治因素决定了美国对华贸易摩擦的战略性与必然性，导致对华贸易政策的批评由过去双边贸易不平衡、人民币汇率、知识产权等细节问题转向范围更广的公平贸易竞争环境方面，给中美经贸关系正常发展带来了诸多负面影响。

（作者单位：南通大学法政学院）

（本文责任编辑：卜卫东）