个税调整：税改全局中的第一步

夏杰长

个税改革是一个系统而复杂的大工程，它不是、也不可能一蹴而就。这次个税的局部调整只是个税改革的第一步，能解决与百姓密切相关的问题和最为关注的问题，即扣除标准问题和高收入者逃税的问题，就是了不起的成绩。个税也只能在动态中不断修正和完善。从这个意义上讲，个税改革，任重而道远。

备受瞩目的个人所得税改革终于迈出了真正意义上的一步。十届全国人大常委会第十七次会议近日初次审议《个人所得税法修正案(草案)》。会议结束后不久，全国人大法律委员会又于9月27日举行立法听证会，广泛征求社会各方面的意见与建议。个人所得税法要修订了，这一关系到千万人切身利益的法律的修改再次引起寻常百姓的热切关注。

从税制优化的角度讲，我国的个税改革至少应该包括以下六个内容：一是改现行分类税制为综合与分类结合的税制，对较强连续性、经营性收入列入综合所得的征收项目，实行累进税率；对其他所得仍按比例税率分项征收。二是合理界定纳税人范围，扩大居民纳税人。三是优化税率结构，降低最高边际税率，减少税率档次，对低收入者免税、对中高收入者适度重税。四是规范减免税政策，调整减免税标准，取消不当减免税政策。五是调整费用扣除，根据居民基本生活支出情况，适当提高扣除额。六是改单位代扣代缴为个人主动申报，实行年度申报、每月预缴制度。但是，我们不可能毕其功于一役。改革需要抓住主要矛盾，从易到难循序进行。个税改革也一样。近年来，社会上对个人所得税抱怨较多，特别对是中低收入成为纳税的主体人群和高收入者逃税严重两个问题颇有怨言。这次《个人所得税法修正案(草案)》提出将工资、薪金所得减除费用标准从800元／月提高到1500元／月，同时要求高收入者自行申报纳税，虽然没有对个税进行全面系统的改革，只是开了个头，但抓住了重点，也顺乎了民意。

个税的扣除标准是此次调节的重点，也是公众最为关注的问题，主要是为中低收入者减轻负担，对高收入者的调节作用不大。我国实行的是总收入减去固定的扣除部分作为应纳税所得额的计税办法，但标准规定得过于简单，未考虑到不同纳税人的赡养人口负担、子女抚养及教育负担、医疗费用、住房购置费用负担等因素，没有考虑按照最低生活水平线开支抵扣个人所得税。

一般而言，确定“扣除标准”应当考虑几方面的因素：一是基本生活开支是多少。其实基本生活费的外延也是不断拓展的，因此我们要动态地把握基本生活开支的内容。二是通货膨胀因素，2003年居民消费价格指数比1993年提高60%。三是和收入分配制度改革相关的住房、医疗、失业、养老等制度改革，此外还有教育支出。近十年来，这些领域的改革向产业化和市场化倾斜，绝大多数居民在这一块的支出上涨得非常快，已经成为生活的沉重压力。所以，税前扣除项目也应予以扩充。尽管目前城市家庭缩小，但有收入人群的家庭支出却似乎呈现出上涨趋势。特别是很多家庭的教育、医疗、住房等等大头费用，以前是由政府承担的，现在，这些费用转由个人承担，那么，政府就得将这笔钱留给个人。同时，纳税者的家庭赡养、抚育负担、养老金、医疗保险金、失业保险金、住房保险金等项目，都应考虑在税前扣除。这样可以给个人所得税制度增加一点人情味，也可以融洽政府与居民的关系。税收收入对政府诚然重要，但通过制度设计，让人民对一种税收不会生出反感之情，恐怕更为重要。

从各种口径计算，目前800元的扣除额确实是偏低，再考虑税收立法的前瞻性，扣除额在2000元的水平上比较合理。如果《个人所得税法》通过后的扣除标准还是1500元／月的话，建议允许发达地区上浮20％，毕竟这些地区的生活费用要高得多。事实上，有些发达的城市近年来已经通过各种途径提高了扣除标准。

英国的个税扣除项目以规定细致而著称，有个人扣除、已婚夫妇扣除、子女税收宽免、工薪家庭税收宽免等。以个人扣除为例，他们是按照一定的年龄界限分档界定的，65岁以上到74岁的老人，扣除标准比普通纳税人提高了32%，75 岁以上老人的扣除标准则进一步提高了6%。这是以税收优惠的形式体现社会对老年人的关爱。这些经验可供我们在以后进一步深化个人所得税改革的时候作参考，细化我国个税的费用扣除项目。

“高收入者自行申报纳税”是个税修正案草案的又一个亮点。《个人所得税法》的修改草案要求高收入纳税人都必须自行申报，凡是不申报或申报不实的纳税人将面临更为严厉的处罚，这将有利于强化对高收入人群的税收征管。要求高收入者自行申报纳税，首先必须明确定义“高收入者”，之后的问题是如何能有效监控高收入者自行申报纳税。但是到底谁是高收入者，这个标准怎么确定，一直是个颇受争议的问题。在目前的条件下，明确谁是高收入者不是一件容易的事。因此，我们最好先认定哪些行业是高收入行业。一般来说，这些行业是可以归入高收入的行业的：电信、烟草、金融、保险、证券、电力（供电）、石油、石化、航空、铁路、房地产、建筑安装、广告、城市供水、供气等行业；律师事务所、会计师事务所、税务师事务所、评估师事务所等机构；高尔夫球俱乐部；外商投资企业、外国企业和外国企业驻华代表机构。

要有效地监控高收入者自行申报纳税，关键是解决税务机关与纳税人的信息不对称问题。为解决这个问题，建议可从以下三个方面着手：一是建立以身份证编码为唯一识别码的金融实名存款制，并实行金融与税务间的网络连接；二是大力发展个人信用证和个人支票制度，尽可能减少现金交易；三是向个人支付劳务报酬的单位必须向税务部门提供扣缴信息。

税率是税收制度的核心环节，遗憾的是这次个税改革就没有触及，恐怕是下一步改革必须重点考虑的问题。现行个人所得税制，既有超额累进税率，又有比例税率，超额累进税率中又有多档税率。我认为，应实行统一的超额累进税率和预扣率，税率档次以４级或５级为宜，最低税率５％，最高税率不超过35％，预扣率确定在５％～１０％之间，并规定征税期。这样既体现了宽税基、中税率的立法原则，又可增加财政收入，有利于公平税负。同时，对个人所得税应税项目中的劳动所得实行同等课税，可避免对同性质所得实行税率上的税收歧视，这种做法顺应了世界性税制改革的趋势。

当然，个税改革不能一蹴而就，这次个税的局部调整只是个税改革的第一步，能解决与老百姓密切相关的问题和最为关注的问题即扣除标准问题和高收入者逃税的问题，就是了不起的成绩。个税也只能在动态中不断修正和完善。从这个意义上讲，个税改革，任重而道远。