从“三为”准则论行政为民

周文娇

"权为民所用，情为民所系，利为民所谋"是中共中央总书记胡锦涛同志在新的历史条件下为中国共产党执政行政提的新的标准和要求，为中国政府提供了新时期的执政方向与行政准则。"权为民所用，情为民所系，利为民所谋。"需要中国政府从行政体制与行政行为来体现落实。在行政体制与机构设置改革上要体现为民利民；在目标设定上要突出强民富民；在行政行为上要落实亲民爱民。只有这样，才能够真正实现"权为民所用，情为民所系，利为民所谋"的执政要求。

一、改革体制，为民利民

我国的行政体制的建立发展，从一九四九年到现在已经历不同的历史时期，大体上可分为1978年前的计划经济时期，1992年前的改革开发时期和1993年后的市场经济时期的三个阶段。我国1992年前的行政体制主要受中国传统政府观念、苏联模式与意识形态、现实特定目标定位等综合因素影响，从而形成了全能式的行政体制。这种体制可简单地表达为大政府小社会。具体地讲，这一时期的行政体制的特点表现为：1.政府行政职能结构不合理，行政职能错位：即经济职能突显，社会服务功能弱从。2.权利过分集中，施权独断专行，官僚主义盛行。3.政府职能万能，社会萎缩。政府自我约束力严重不足，社会自我约束力下降。4.行政机构人员队伍庞大，行政人员素质低下。5.机构臃肿，部门林立，部门之间协调的同一性与时效性差。所有这些，形成了这时期行政体系的特点与缺陷，也就导致了政府在行政职能上角色错位或偏移 - 经济功能强化，社会服务功能淡化，最终形成了民众利益被弱化的不利局面。

行政体制改革就是要塑造政府为民利民的职能与形象，在保证行权施政的有效性与稳定性的前提下，实现行政功能从大政府向大社会的转变；行政治理从人治向法治转变；行政方法从微观管理到宏观调控的转变；行政机构从臃肿低效向精简高效的转变；行政人员队伍从庞大低能向精干高质的转变。建立塑造起 我国全新的行政体制，使之符合为民利民的规范与要求。

二、明确目标，强国富民

政府行政职能的总体目标就是要培育建立起强大的国家和富裕的民众。强国为了富民，而富民又是为了强国；这两者既互为基础，又互为目标。按照以人为本的基础原则，政府最终的行政目标是强民富民，其他的目标都是最终目标的分解或者说是为最终目标服务的。行政目标大体上可分为五个方面：经济目标、科技教育目标、军事目标、社会服务目标和民众生活水平目标。

目标的制定，必须要做到远期、中期、近期相照应，国家利益与民众利益相平衡。既要实现跨越式发展，又必须避免大起大落，确保稳定与持续性提高。国际国内政治经济形势对行政目标制定与落实有着举足轻重的制约和催化作用，所以必须要对它们进行深入细致的了解分析与准确判断，力求行政目标务实可靠。

行政目标中，经济、科教、军事三项目标的直接意义与重心是强国，而社会服务与民众生活水平的直接意义与重心是富民。从深层次来看，强国强国是为富民夯基础，而富民又是为强国设平台。所以，政府在制定落实行政目标时，既要把强国与富民两个方面融会贯通、综合平衡，又要根据国际形势与国内需求的阶段性和特殊性而有所侧重。但是，终极目标又须显现强民富民。

在强民富民的目标中，最直接的标的是人民群众生活水平高低。我国民众的经济收入与生活水平是由高到低呈宝塔型分布，低收入低水平群体占国民的大多数。政府行政的终极目的是为大多数民众谋福，所以，在制定落实民众经济收入和民众生活水平目标时，必须避免用简单的人均值来标定。简单的人均值将会导致贫富悬殊扩大，低收入民众群体扩大，贫富群体对立矛盾的扩大。从这一层意义来讲，只有占国民大多数的基层民众(低收入群体)经济收入与生活水平的持续改善提高，相对发达国家同一层面民众的经济收入与生活水平差距的缩小或反超，相对于国内富有民众人均差距的不断缩小，这才是真正意义上的强民富民的行政目标。

行政目标的制定要适国情合民意，必须满足国家发展的需要，满足人民群众生活水平提高的需要。这就要求政府各级各部门坚持走从群众中来到群众中去的办事路线，深入基层、深入群众，做好深入细致的调查研究工作。

行政目标在宏观层面上来说可粗分为两类，即国家目标和地方目标。由于目标的高度与范畴不同，调查研究对象的层面与重心必然会有所区别。国家行政目标制定在了解地层民情民心的基础上，更多的是采纳政治、科技、军事、经济等方面精英的意见与建议，而地方行政目标制定时，由于客观条件的区别，风土民情的不同，所以，一定要在听取精英意见的基础上，更多更广泛地了解和吸纳基层民众的意见。当然，不管是哪个层面的调研工作，必须要坚持博采众长集思广益的原则，坚持杜绝以个人好恶定取舍的霸权心态。只有这样的调研结果才能不背离强国富民之道；只有在这样的基础上制定的行政目标才能符合强国富民之本。

三、端正行为，廉洁爱民

端正行为，廉洁爱民，是政府行政之必须。但是，在现实工作中要真正做到做好并非容易。行政上的廉洁爱民，除了要有先进的行政体制来运作，优良的行政目标来引导，更需要公正的行政行为来彰显。普通民众有时虽然也需要慷慨激昂的标语口号和会议报告来激励，而他们内心长期需要的则是看得见摸得着的实际行政行为的感受。要想体现和满足这种需求，政府各级各部门在施政过程中必须实现三个转变：一是行政理念从我行我素到依法行政的转变，二是行政行为从发号施令到亲密服务的转变，三是行政人员从内部分瓜向公正考录的转变。

三个转变的根本目的就是要建立起政府廉洁爱民的行为标杆，塑造出亲民爱民的行政形象。要达到这个目的，必须要有制度措施来规范约束，如果没有切实可行的强力措施来规范约束，势必导致行政行为的逆变，使亲民爱民的行政愿望结出欺民刮民的恶果。事实上这些不良现象在现实生活中已有相当的表露。例如：在工程项目的招标中，其名为公开竞标，其实则是幕后的权钱交易。在公务员的录用上，其名是公开考录，其实是虚晃一枪。首先是大量的名额被私下分瓜，拿来考录的名额则是微乎其微，而这些微少的考录名额中，在操作程序上的公正性也是可疑，把面试程序放在最终阶段就为私下交易埋下了可怕的伏笔。在各种选举活动中的不良模式和不公行为已是层出不穷，这些除了人为私欲外，多少也暴露出制度的弊端。在不少的行政经费划拨应用上，其公正公平性也是说不清道不明。所有这些事情处办的公正与否，而又直接牵系着两种截然不同的结局：是廉政爱民还是腐败图私。

在现实生活中，除了一些隐藏不露或表现模糊的不良行政弊端外，有些公开暴露出来的恶性事件也无不与我们的行政或立法方面有关，而事实上这些公开暴露出来的恶性事件也只是冰山一角。恰恰这些事件又是直接损害了民众利益，伤害了民众心情。如众所周知的天津大丘庄禹作敏事件，广西南丹矿难事件和近些年来出现的有毒食品事件等等。这些事件让老百姓想起来都是不寒而栗。这些事件从根本上暴露了黑恶势力与党政人员的勾结，暴露了黑恶势力以金钱牟取政治资本与保护伞的丑恶嘴脸，更暴露了黑恶势力在虚伪政治外衣保护下草菅人命的滔天罪行。这些事件的实质就是行政与立法腐败现象的结果。这些事件主要当事人都是地方党政领导的密友与红人，都披着全国人大代表的外衣，都与地方党政负责人有着经济上的纠葛情感。从这些事件上可以看出，我们的各级政府要做到廉洁爱民，在一些重大的行政事务与人选上必须还权于民，这样方可远离腐败和贴近民意。

廉政爱民的行政行为是中国政府与中国多数民众所期盼的共同愿望，需要政府各部门各层次的全体工作人员用主观行为来落实，也需要各种法律和行政法规来指导约束。我国经历了几千年的封建行政体制，要彻底改革转变也绝非易事。特别是当权利二字摆放到图私为己与廉政爱民的天平上时，这将使相当的行政人员感受到残酷的考验。在落实为民利民和廉政爱民的行政行为时不可能一夜速为，但也绝对不能无所作为。政府应从一些显现民意和多数民众关注的热点难点事情做起，如：加大惩治贪污腐败的力度；改善社会服务，提高多数城乡下层民众的社会福利水平；全面推行行政事业人员采用公正公平方式考试录取，杜绝人为交易；提升行政人员道德与文化素质等等。当然，要真正树立起政府行政廉洁爱民的形象，切实做到"权为民所用，情为民所系，利为民所谋"，单靠制度约束是不够的。制度的约束只代表了政府内部的自律，有很强的可塑性，很难达到预期效果；建立并加强外部制衡机制才是最可靠最有效的措施。只有当强大的外部制衡机制产生威力时，内部的自律才能行之有效，到那时方可昭示"权为民所用，情为民所系，利为民所谋"的行政为民目标的真正实现。

总之，行政为民是政府行政体系的宗旨，是行政目标的保障，是行政行为的规范。只有当政府的为民、亲民、爱民行为融汇入施政行政的体系中，只有当廉洁拒腐贯穿于行政体系与行政行为之始末，才能把“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的准则落到实处，树立起政府执政为民的光辉形象，从根本意义上构建起中国人民所期盼的繁荣稳定的和谐社会。