从经济人假设角度看村民自治

解学芳　臧志彭

村民自治是以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度。它自20世纪80年代在我国农村实行以来取得了显著成效，同时也引发了一系列的问题。本文从以经济人假设为基础的公共选择理论出发，探讨村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四个环节，以便为进一步研究农村民主政治提供不同的理论视角。

一、理性人与经济人假设

村民是村民自治的主体，村民的行为影响着村民自治的兴衰。从表面上看，村民好似是非理性的个体，他们只为大家族或宗族利益考虑而忽略自身利益，因为从选举中宗族、家族势力对选举结果的影响可以看出，村民为了自己所属的家族能够当选，不惜买卖选票、拉票、控票、贿票(调查问卷：“如果村委会选举中存在不公平现象，造成这种不公平的主要原因”有84票认为是农村的家族、宗族势力，占有效票数的72％)。从表面上看，他们是为其大集体着想全力保证家族利益的实现而不考虑个人利益；但窥其根源并结合农村的现实就可以清楚地认识到，恰是由于家族成员当选后会恩及族员，即在任何重大利益面前他们会首要考虑家族成员的经济利益和政治利益，村民才会千方百计的为家族利益考虑从而确保自己小圈子的利益，为自身的长远利益打算正是目的所在!同样，如果家族成员当选了却没有给自己带来任何的潜在利益，那么家族成员照样可以将之“选”下台来，而支持能够为自己谋求“比较优势”的家族成员甚至其他族姓成员。这种例子在各地农村选举中并不少见。

由此可以明确，村民就是“理性人”，他们会为追求自身利益精打细算，以满足当前及将来利益，从而实现个人利益最大化。由此为前提可以推出：由理性个体组成的村委会班子以及乡镇机构都是理性的个体，村民自治的全过程就被这些理性人(经济人)所左右。由此我们就可以从经济人假设角度来分析村民自治的四个环节所存在问题的原因，并据此提出相应的对策。

所谓经济人假设是指作为个体，无论处于什么地位，其人的本质是一致的，即以追求个人利益，满足个人利益最大化为基本动机。根据这一假定，布坎南指出：国家不是神造的，它并不具有无所不在和正确无误的天赋；我们必须从“一方面是利己主义和狭隘个人所驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家”这一逻辑虚构中摆脱出来，将市场应用于公共部门。当人们必须在若干取舍面前做出选择时，将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法。同样，当村民面对村民自治政策的选择时，更愿意从中得到更多的好处，即只有农民利益的获得和增加才能使村民支持和推动村民自治的发展和完善。

二、从经济人假设角度看村民自治存在的问题

1．村委选举程序不够规范，民主性不强

这一问题集中表现为三个方面：首先，个别地区并未真正实施直接选举，当地乡镇政府通过提名村委会来有效领导当选的村委班子，来保证按时完成上级下达的“责任状(任务书)”；若乡镇政府提名的候选人不符合村民意志，就会产生村民之间、村民与乡镇政府之间的矛盾。其次，在选举过程中存在贿选、暴力等不合法行为。据部分地区的调查数据可知，在选举过程中为当选而打架斗殴的现象占38．9％，这就变相剥夺了村民的自由选举权。再次，家族宗族势力左右选举的现象严重，若非家族成员当选，则会增加其在村委工作中的难度，制约村委选举的民主性。

从经济人假设的角度来看，其一，乡镇、村委会和村民都是经济人，乡镇政府通过其权力的垄断性提名候选人，实现与候选人间的相互“合作”便可以实现自己所追求的利益，双方共同得利；而选民虽然也有激励去追求自身利益，然而他们既无途径也无能力了解选举内幕，便很难利用选举制约村委会。其二，虽然选民都是理性人，但由于在我国农村、农民个人的选举权合理却不充分，并未实现充分的经济自由，“说话”自然就缺乏底气；同时法制观念的淡薄和认识的局限都会导致村民在选举过程中的盲从。其三，公共权力过大必然加剧人们对公共权力的角逐和对自身利益的保护。村委会不仅拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地的控制权，在这种情况下，旧力量不愿放弃自己已有的利益，而新力量又下决心夺权，于是在选举上就出现了贿选、暴力等不讲程序性、不讲民主性的不合法行为。

2．村委会盲目决策、缺乏科学性、民主性

许多地区的村民会议每年召开的次数很少，且往往由村委会成员或其中几个人敲定，缺乏充分的讨论和民主科学分析，由此导致决策盲目性强，重复建设严重。一项好的决策取决于对要完成的事项所作的“界定”，对于所有的选择方案所作的评估，以及择定方案所可能产生的后果的“把握”。相应的村委决策的民主、科学就要看“界定”、“评估”、“把握”是否广泛听取了村民的意见、反映村民的心声。但事实却不是如此。即使在有些地区真正做到民主、科学、规范了，其效用也并非完美。

从经济人假设的角度来看，我们有三个方面的理解：其一，公共决策的制定是一个复杂的过程，存在一些困难和制约因素，对于村民来说，往往只会着眼于眼前；而村干部为了谋求连任，就会迎合村民的短期利益需求，制定一些成本滞后或从长远看弊大于利的政策。其二，决策信息的不完全性。获取决策信息是需要成本的，而村民拥有的信息都是有限的，在信息不充分的情况下做出的决策很容易导致决策失误。其三，用布坎南的话来说：在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，只存在各种特殊利益之间的“缔结”过程。也就是说某些村干部为了保证既得利益不受损害甚至增加而会制定一些短期的政策；同时，人们倾向于因需要付出成本而放弃改变现状，保留原有决策，从而使村委会决策成效甚微。

3．村务管理缺乏自主性、创新性和服务性且效率低下

通常，村委会精力的95％是用于完成乡镇政府下达的“目标责任书”(包括党支部建设、夏秋粮征收、税费征收和计划生育等)，目标完成以乡镇领导满意为唯一标准，这使村委会的“民主管理”每年围绕着完成上级任务转。村委会为了按时收税，就不断增加人手从而导致人员膨胀、效率低下、T作缺乏创新性和服务性。同时，为了让上级看到政绩，一些村干部随意搞形象工程，其结果只能导致资源浪费，这种现象并不少见。

从经济人假设角度来看：其一，村干部的目标不是追求农村利润最大化而是规模的最大化，以此来增加自己升迁的机会和扩大自己的势力范围：因为乡镇领导决定下一届的村委会选举提名，只有“规模”、“形象工程”才看得见，才能赢得上级的褒奖。其次，村委会

的活动大多不计算成本，即使计算成本，也很难做到精确，这就使村委会利用这种垄断地位降低服务质量，提高服务价格，同时也让选民无法真正了解真实成本而不能准确评价村委会的运行效率。再次，受中同传统源于血统宗法等价值观念的影响，以及农村人口“亲族聚居”的现状的影响，加之缺乏必要的法律意识，不可避免地缺乏服务意识。同时，村委会经济服务功能匮乏，加之农村市场经济发展缓慢，缺乏竞争性和市场化导向致使农村发展一直不能取得大的飞跃。

4．村民的民主监督弱化、监督机制匮乏

首先，受“民怕官”、“官官相护”、“枪打出头鸟”等传统保守思想的影响，村民整体上缺乏对村委的真正意义的监督，且大多数村民根本不知道法律赋予了其广泛的监督村委会的权利。大部分的村民不了解村里的村务工作情况，认为“那只是走形式”。其次，监督机制严重缺失，除了村民迫不得已的“越级上访”这一不合程序的做法，农民没有更有效的、统一的社团性的监督组织来发挥监督功能，因此，“寻租”就成了一些村干部的竞选目的。再次，存在一些行政村利用直选前“上访”这下级监督上级的形式来达到“成功”当选的目的，这使监督失去了本质含义，使监督机制在发挥作用时发生了扭曲。

从经济人假设角度来看，其一，监督信息不完备。一方面，作为监督者的村民由于对村务情况的知之甚少或者无知，完全可能受到被监督者的村干部的操纵，因为被监督者的地位实际上可以使他们制定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不是公共利益；另一方面，即使存在监督机构，村民们为了执行监督职能，必须对村民自治的运行情况了如指掌，但是为他们提供信息的恰是村委会这一被监督机构，因此其监督的实效究竟有多大可想而知。其二，信息不完备常常会进一步导致寻租行为，村委会的各项决策的制定与实施往往解释为为了村民公共利益的需要，但实际上是为某些小利益集团(或利益个体)服务。最后，市场力量在农村的薄弱导致竞争的缺失，相应的反映在法制上表现为自律机制和他律机制的缺失；而长期保守思想的影响和新理念输入的渐进性与长期性都导致非政府性舆论监督机构难以建立。

三、村民自治的发展与完善

经济人理性使村民与村委会干部、村委会与乡镇政府以及相互之间出现了复杂的博弈关系，贯穿其中的那种追求自身利益的现实决定了产生问题的不可避免性。为此我们可以采取一些适合我国农村政治、经济和文化背景的可行建议，来有效改善甚至解决这四个环节所出现的问题。需要强调的是，村民的理性影响着村民自治的发展与否，属于村民自己的问题就得由村民发挥主动性、积极性和创造性来解决问题。

1．村委会选举规范化是整个村民自治完善的根基

村级“普选制”既是国家寻求村民对其合法性认可的途径，又是村民选举村级领导人的发言权的具体表现。作为直接选举的“普选制”必须符合“普选的精神”，普遍、平等、直接、差额、竞争和秘密投票，并对选举的组织机构、经费、具体程序和方法、破坏选举行为的制裁都有规定。而从经济人理性角度来说，村民作为理性人便会在选举中倾向于那些能保证实现自身利益的候选人而可能将“普选的精神”置于不顾。基于这一点，我们就可以抑制其过头的理性，而发挥村民的合理理性，选出对村民和整个村发展有利的能人来。首先，在农村最现实严重的一个问题是宗族势力对选举的影响。这是理性的村民自身无法克服的，需要完善的制度来改善。这方面可以效仿有些学者提出的“竞选组阁制”，即先由村民推选村委会主任候选人3至4人，每人提出自己的“组阁”名单，在“竞选大会”上，他们在发表“竞选演说”的同时，公布自己的“内阁成员”；为了争取村民的信任，他们就不会把自己的“九亲六族”拉进来(宗族的影响将会不断地减弱)，更不会把名望不好，明显带有某种集团和经济利益关系的人作为自己的“伙伴”，否则就将丢失选票。如果他当选了，这种竞争机制就能使他积极驾驭自己的班子，不至于变成“软”班子、“散”班子，就能团结村委会整班人马带领广大村民脱贫致富、切实为村民办实事。其次，从法律上确保选举的严肃性、规范性和权威性；更重要的是增强农民自身的法律意识，将法制与农民的切身利益紧密联系起来，要农民认识到懂法，对于维护自身权益的重要性的，毕竟，外界普法的“客观”也只通过农民发挥作用，只有将外界的东西内化为自身的东西，才能真正的影响自己的政治行为。同时，《村组法》本身还存在的不规范的地方，对于选举的组织机构、经费来源、具体程序(选举日的规范，选票的制作程序，预选的规则，委托投票的规则，唱票和计票的规则等。)和对破坏选举行为的制裁都需要用明确的法律、法规形式确定下来，这是至关重要的一环。

需要强调的是，村委会选举的整个过程都离不开监督机制的完善!同样需要发挥农民的主体作用。

2．村务决策民主化、科学化、公开化是村民自治完善的保证

首先，健全规范民主决策制度：凡涉及村经济社会发展规划和年度计划、村级财务预算、村镇发展规划、村内兴办公益事业、建设重点项目，以及涉及全体村民利益的大事，都必须经村民代表广泛征求群众意见，提交村民会议或村民代表会议讨论通过；同时，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民代表会议民主决策，村民积极参与村务决策的治理格局。其次，将绩效评估引入到村民自治中来评估村务决策的科学性与否——根据工作任务的变化，通过对农村现实情况的考量设定合理有效的评估标准，以此来评价村委会决策的效率和效能；并通过定期的绩效结果反馈来改进村委会的决策程序与决策方法。再次，我们知道，村务决策很大程度上涉及到村委会的支出问题，所以要实现且保护农民的利益，必须首先保证村委会支出的公开性和合理性。由理性人构成的村委会的活动支出是依赖于赋税的，通过扩大村民自治权对村委会支出加以约束可以限制其行为的自我扩张：一方面，从预算程序着手，预算公开且需要听取村民意见；另一方面，从数量上来说，要求村委会支出的增长与本地区的经济发展挂钩一且保持适度的比例以此来实现村务决策的公开化。总之，这个过程同样需要发挥农民的主动性，实现农民利益与村委会利益的协调统一。

3、引入企业式管理理念，是推进村务管理的高效化、服务化的关键。

从经济人角度来说，追求个人利益最大化是其推崇的目标。作为村委会，我们可以发挥其理性人的优势，促使它采取措施实现村委会管理的高效化。可以引入企业的

管理理念，诸如竞争机制、倡导顾客导向理念等来提高管理的效率与效益。

首先，在村民自治过程中引入企业式的竞争机制：村委会带头人，实行“优胜劣汰”机制——能者上劣者下，以此来提高他们在任期间的工作效率；为此应该制定有效可行的绩效评估方案为村干部的工作优劣定位，并在实施的过程中逐步完善绩效评估的合理性和科学性以此增强村民对竞争的认可度。其次，在本地市场经济发展初具规模的基础上，鼓励各种社团组织以企业运营的方式开办公益事业，如养老院、社会医疗保障机构、残疾人福利中心等来解决农村的养老、医疗困难等问题，既可减少乡镇政府的管理职能和责任，又可减少政府人员的数量、缓解管理的困难。毕竟乡镇财政支出的不足会导致农民间接负担了部分的财政转嫁，所以给乡镇财政减负实质就是给当地农民减少负担。对于村集体经济薄弱的地区，乡镇政府可以适当提供政策支持甚至财政支持。总之，在农村逐步发展、壮大社团的力量投入到提供农村公共物品(诸如：医疗、养老、公共设施等)中应该是以后社会发展的一大趋势，现在一部分地区都取得了可喜的成果，所以，应该由试点逐步推广。再次，是“顾客理念”的输入。“顾客导向”就是以顾客需求为中心提供服务，对我国村民自治来说就是，村民的愿望和心声是村民自治组织兴衰的决定因素，村委会必须竭力为村民服务，听取村民的意见，反映村民的需求才能得以赢得更多的支持，否则也不会得到个人利益。在村委会管理过程中，村委会就好比是提供公共产品和服务的商家，而村民则是他们需要竭诚服务的“上帝”。面对“上帝”，村委会必须时刻以农民需求程度高低为基准服务农民，高质量、高效地满足村民利益；当“上帝”不满意时村委会要及时发现问题，随时解决问题。保证村民的利益!此外，顾客导向还应实现村民个体的“自由权”，彻底解放农民，保证村民有充分的自由权(如实现上地制度的“终生制”和健全的社会保障制度)。即能够不依赖于土地可以自由选择生存方式且生活得很好，在这种状况下，农民才会发挥积极性和主动性推动村民自治的发展；相对于乡镇政府来说就是放松管制，尊重农民，让农民当家作主，真正实现村民自治组织自行决定本村发展的诸事务。总之，在顾客导向这一过程中，目标就是实现村民个体理性与村委会理性的有机统一，实现双方利益的最大化。最后，提高财务管理的效率，建立一支相对稳定的、熟悉财务管理规则的农村基层会计队伍。会计人员应通过统一的考试，持证上岗，而县、乡两级政府应做好基层会计人员的培训工作，不断提高他们的管理素质和业务水平；促进财务管理效率的提高。

一句话，只有引入“企业式”管理的新理念，才能实现民主管理的高效化、服务性，民主管理才能实现“以人民为本”、以民之利益为基的目标。

4．健全和完善他律机制是民主选举规范化和民主决策科学化的保证

监督机制不完备所导致的直接后果是理性人寻租行为的产生。一般来说，监督机制包括自律机制和他律机制。自律机制主要是自我监督机制，由于村干部的经济人理性，加上法制观念、公仆意识的淡弱，自律机制的实现在短期内是比较困难的——这是民主意识与素质提高的一个缓慢过程。而他律机制在村民自治的过程中就需要发挥农民的创造性和主动性，主要表现为村民对村委会实施的监督和社会自发形成的舆论监督，其效果将会远远大于自律机构，这是监督机制完善的关键所在。因此有三个方面的工作要做：其一，引入解说机制，加强对村干部及其村委会的监督。试行定期召开村民“听证会”，就村里新上的经济项目、公共设施、土地征用、财务计划等方面，村民和村干部及时沟通、商议、了解彼此意愿，以便于对村委会的工作进行有效的监督，也可以促进村务决策的科学性，杜绝盲目的决策。其二，以村民为主导，最好让党员带头成立专门的监督委员会，并在村组法中确认其法律地位保证其权威性。委员会的成员要实现党员和非党员合理搭配，定期对村务情况(村务支出、财务计划、各项收入及分配等)进行公开审查，并与奖罚激励制度相配套，确定其应该提供的服务和预算。其三，建立和健全乡镇对村委会的指导监督制度，变以事后监督为主为以事前监督为主，变更多的行政干预为更多的司法监督，合理限制和制约乡镇政府的权力，使乡镇政府对村委会的指导监督规范化、制度化。其四，充分发挥社会舆论的作用。成立独立的社团性质的监督机构(避免其受村委会或者党支部的约束)，村民可以随时监督村务公开和村务管理等状况，出现违例情况可予以曝光以示警戒。一句话，只有监督机制完善了，真正发挥作用了，村民自治才会逐渐走上规范化、民主化和科学化之路。

村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是一个密切联系的有机体，它们互相作用互相影响，四个环节只有相互配套实施，才能使整个制度发挥最佳效应。在村民自治的全过程中村民个体的理性贯穿始终，所以，强调农民自身是村民自治的主体，发挥其主导性作用是解决农民问题的关键便不言而喻!

稳定压倒一切。就目前我国现状来说，社会大格局是稳定的，我们完全有可能、有计划、稳妥地推进村民自治的进程。村民自治大大降低了基层社会的交易成本，对农村发展和社会稳定极其有利。我国已进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段，发挥农民的主动性、创造性与积极性，完善村民自治、健全对村党组织领导的充满活力的村民自治制度是摆在我们面前的历史任务。

[责任编辑：浩宇]