中国基层民主发展概述

彭兰红

１９８７年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，村民自治开始有了法律保障。

１９９０年，民政部根据中央部署，在全国广泛开展村民自治示范活动，全面拉开村民自治序幕。

１９９２年，民政部确立村民自治基本内容，民主选举成为村民自治的基础。

１９９８年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，为农村基层民主自治提供了法律保障。

２００１年，全国均实现了村委会的直接选举。

１９９９年，民政部进行城市社区建设试点，城市居民自治开始实施。

２０００年，《民政部关于在全国推进社区建设的意见》下发，社区建设大规模展开。

２００２年，北京九道湾社区居委会实现直选，成为基层民主从农村走向城市的重要标志。

２００３年，宁波海曙区成为第一个社区居民全面实行直选的行政区，中国社区直选向深层次推进。

改革开放以来，中国在经济领域逐步进行了由计划体制向市场体制的转轨，由此带来了中国社会阶层结构的深刻变动，一个逐渐成型的市民社会正在悄然兴起。与此相适应，中国的政府管理体制和管理方式也逐步进行了调整，以适应不断变化的社会和经济状况，而其中最具有代表意义的变化和调整，莫过于中国基层民主的兴起和发展。

中国基层民主始于２０世纪９０年代初开始的村民自治。２０世纪８０年代以来，随着家庭联产承包责任制的推行，中国的农村走在了市场化改革的最前列，农民开始有了生产经营的自主权，并有了自己独立的经济利益，农村社会结构也逐步趋于多样化，人民公社体制失去了其赖以存在的经济基础和社会基础而瓦解。在这种背景下，政府开始进行基层政权的重建，包括在人民公社一级实行政社分开，建立乡政府和在公社大队一级推行村民自治，设立村民委员会。村民委员会是农村基层的群众性自治组织，由村民选举产生，实行村民自我管理、自我教育、自我服务。

１９８７年，为了保障农村村民实行自治，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并要求各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据该法和本地区实际情况，规定实施的步骤和办法，村民自治开始有了法律的保障。但在实行的过程中，由于各种原因，遭到诸多的质疑和抵制，一直未得以全面开展。

１９９０年，中共中央在山东召开村级组织建设现场会议，并转发有关文件，要求认真实施《村民委员会组织法（试行）》。此后，民政部根据中央部署，在全国广泛开展村民自治示范活动，由此全面拉开村民自治序幕。

１９９２年，民政部确立村民自治的基本内容为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，在实际的行政工作指导中，民主选举成为村民自治的基础。在实践中，民政部在总结各地经验的基础上，逐步确立了一套民主选举的程序和规则，包括候选人由村民直接提名，候选人名单提前公布，预选产生正式候选人，实行 一人一票的直接选举、差额选举、民主竞争、无记名投票、秘密划票、当场公布选举结果、取消流动票箱及代投票等。这些程序和规则的确立，使选举过程的民主、公开、平等精神得到体现，有效保障了村民的民主权利，激发了村民参与的热情，村民自治也在此基础上注入了民主的因素，成为中国基层民主的开端。

１９９８年，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，将民主选举的程序和规则用法律的形式固定下来，并将村民代表会议、村务公开等内容写入，从而为农村基层民主自治的有效实施提供了法律上的保障。

２００１年，云南省撤销行政性质的村公所，实行村委会直接选举，由此，全国全部实现了村委会的直接选举，村民民主自治在形式上在全国全面普及。

但在具体的实践中，村民自治真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的并不多。其中的问题主要表现在以下几个方面：１、乡镇对村委会选举的操纵和控制。虽然法律上规定乡镇一级与村委会是指导与被指导的关系，但是在实际的运行过程中，乡镇一级由于处于压力型政府管理体制的末端，为了完成上级政府的各项任务和指标，需要村委会的密切配合和支持。在这种情况下，对村委会选举进行操纵和控制，选择一个让自己满意的村委会班子，就成了乡镇的必然选择。同时，在乡镇政府财政收入主要来自各种农村税费及集体经济（包括集体土地的出卖）收入的财政体制下，乡镇政府也有足够的动力来干预和操纵村委会的选举。２、村委会与村党支部的矛盾。法律上规定村党支部是村级各种组织的领导核心，同时村党支部的成员的任命来自乡镇党委，这种自上而下的权力结构与村委会自下而上的权力结构往往会产生冲突。为了解决这种冲突，各地进行了不少创新，如村委会与村党支部的“一肩挑”，村党支书的“两票制”选举，但是这些并不能从根本上解决问题，在实际的运行中，因为两委冲突而出现两个权力中心或村级组织陷入瘫痪的状况不在少数。３、选举法规的不完善。如最近在全国各地大量出现的贿选问题，因为无相关法律的明确规定而不能得到有效的处理，从而影响了农村的稳定与发展。

在村民自治的影响下，城市居民自治也于１９９９年左右开始实施。城市居民自治实施的背景是城市社区建设。随着城市市场化进程的加快、单位制的解体、城市流动人口的增加、城市社会结构的变化、城市管理重心下移，传统的城市基层管理体制需要进行调整，以适应变化的新情况。１９９９年，民政部开始进行城市社区建设试点，形成了不同的社区组织管理模式。

２０００年，中共中央办公厅、国务院办公室批转《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，社区建设开始大规模的展开。社区建设在实践中有两个方向，一个方向是强化政府的行政管理职能，加强政府对社区的管理和控制，如上海的“两级政府，三级管理，四级落实”；另外一个方向则是强调社区的自治功能，进行居委会的直接选举，其法律依据是１９８９年第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。１９９８年，山东省青岛市四方区进行了居委会直选的尝试。１９９９年开始，青岛、上海、南京及广西都先后进行了直接选举的实验工作。

２００２年，北京九道湾社区的居委会直接选举得到媒体的广泛报道，产生了较大的影响，被认为是基层民主从农村走向城市的重要标志。

２００３年，北京、上海、武汉、哈尔滨、济南、长沙、银川、宁波等大中城市参加社区直选试点工作，宁波市海曙区成为第一个社区居民全面实行直选的行政区。中国社区直选逐渐由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开，并向深层次推进。

社区居民自治在实行的过程中，从观念到制度得益于农村村民自治１０多年的实践，同时由于城市居民的教育水平高，开放意识高，资讯发达，在选举过程中各种各样的竞选活动、拉票及选举辩论都超出了农村的水平，而在其中进行的管理体制的创新，如宁波海曙区的“议行分开，选聘分离”，也具有十分重要的意义。

居民自治的推行过程相对农村来说要平静的多，一个重要的原因可能是城市社区目前来说还只是居民居住、生活的场所，与居民的切身利益关联不大，居委会所拥有的集体资源很少，没有什么利益纷争在内。目前显露出来的主要是选民登记上的问题，即对社区居民的身份认证问题，如今年的深圳非户籍居民讨选民资格的“江山事件”就是一例。社区居民的身份资格问题比农村社区要复杂，其主要原因来自于长久以来的户籍制度和城乡二元分割体制的影响。由此，在城市化的进程中，保障外来人口的民主权利，推动城市平等化的努力，构成社区居民民主自治的一个重要内容。

村民自治和社区居民自治从法律意义上来说都是社会层面的民主自治，但是由于其涉及面广，同时长期以来村委会和居委会事实承担着大量的行政职能，因而不可避免地对基层政权特别是乡镇一级的民主进程产生影响。

１９９８年，在四川先后出现了比较多的乡镇长公推公选的事例。同年底，四川南城乡、步云乡先后进行了乡镇长直选，从而将基层民主的发展推到一个新的阶段。随后，全国各地出现了各种基层政权民主改革的尝试与创新，包括１９９９年深圳大鹏镇的“三票制”选举镇长，山西卓里镇“两票制”选举乡镇主要领导；２００２年湖北杨集镇的“两推一选”镇党委书记、镇长；２００３年４月至２００４年２月，江苏省宿迁市用“公推竞选”办法产生３７名乡镇长；２００３年８月，重庆市城口县坪坝镇进行了选民直接选举镇长的试点；２００４年，云南红河州石屏县的７个乡镇实现直选乡镇长。

除了民主选举上的改革与突破，乡镇及县一级的政务公开也在推行，乡镇一级的机构改革在试行，同时对县乡级的人民代表大会的制度改革也在探索之中；２００３年，深圳、北京、湖北等地都出现了独立候选人竞选人大代表的事例，这些独立候选人包括私营企业主、律师、学生、农民等。由独立候选人竞选引发的争议直接导致了２００４年的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的修改，这次修改的“引入预选，鼓励竞选”，具有积极和深远的意义。

除了选举式民主的发展之外，参与式民主在２００５年也有新的突破。以“民主恳谈”而闻名的浙江省温岭市于 ２００５ 年 ４ 月在泽国镇采用了他们多年以来就进行的民主恳谈的做法，将泽国镇政府预算中的一些属于政府投资的项目先拿出来，经过 ２００ 多名由抽样挑选出来的民意代表进行反复细致的讨论，最终从政府所列的公共投资项目中选择出来他们认可的项目，并将这个经过“民主恳谈”后挑选的项目交由人大投票同意，成为政府的最终预算。泽国镇通过“民主恳谈”的方式，改变了地方政府的预算决策过程，让更多的公众参与到以前封闭的政府预算的过程之中。

在此基础上，２００５年７月 ，浙江温岭市新河镇进行了公共预算改革的试验。改革的方法是将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问，并提出自己的修改意见之后，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议通过。通过这种方式，政府治理的过程变成了一个多方参与的民主的对弈过程。在这个过程中，人大的预算监督权落到了实处，从而加强了人大的作用和权力，人大对政府形成制衡关系，这在中国政治体制改革中走出了非常重要的一步。

若在选举式民主充分发挥作用的基础上，在人大代表的产生真正由老百姓按照自己的意愿以公平竞争和自由的选举而产生的基础上，将人大对政府的监督和制衡落到实处，中国基层的民主代议政治将由此确立。

从选举式民主由农村到城市再到基层政权的发展，从基层参与式民主的出现并深入发展，从由基层公共预算改革而带来的基层政治体制改革的实践，中国基层民主的发展逐渐从社会层面走向政治层面，从单一模式走向多样化。

中国基层民主的发展，首先离不开中国共产党的领导；离不开各级政府面对经济和社会变化而进行的主动调整和创新；同时也离不开专家学者的介入推动和人民群众的积极参与，唯有各方的良性互动与通力合作，中国基层民主的发展才会持续进行下去。而民主作为一种保障公民权利与自由的程序和机制，如果能够由基层持续深入发展，也必将为中国的进一步发展奠定良好的基础。