中国农村金融改革新思维

冯正钦　林敬耀　刘连舸

我国农村经济社会发展正面临历史性转折。本文在调研的基础上提出以下设想：以农村金融创新和土地使用权市场化为出发点，改组农业发展银行，创建农村金融投资公司，实现农村金融与产业一体化，促进农村组织机构、运行机制、产权组合方式的有机结合，以此转换农业经营机制，落实工业反哺农业、城市支持农村方针，最终实现农村“产业化、城镇化、现代化”。

加速农村经济信用化进程

农村经济发展缓慢的核心问题是缺资金，资金缺乏的关键问题是信用化。本文创造性地提出，对农村各资源要素进行商品化、货币化，以信用化为发展农村经济的龙头，解决农村经济发展的资金积累问题。通过对上地使用权的明晰化和市场化，以上地使用权抵押作为农村信用化的突破口，并采取财政投资与金融投资有机组合的方式，提高“协同效应”，加速信用化进程。

农村土地使用权抵押是信用化的突破口

上地是资本的“吸附器”。我国土地是国家所有，农村土地归农民集体使用，并早已实行了家庭联产承包自主生产经营的基本经济制度。农民对土地就拥有了自主生产和经营的权利，这种权利也是生产要素，市场经济的发展要求其市场化，具有交易性和流通性。在此基础上，农民就可以用土地使用权作资本借贷抵押物。

农村土地使用权未市场化的原因主要表现在：一是农村上地使用权实际表现不明晰。虽然家庭联产承包责任制已经给予农民自主生产经营的权利，但在农村，地方政府和基层组织随意侵犯农民的上地使用权现象仍广泛存在，造成承包责任制运行过程中实际使用权的不明晰、不稳定。二是现阶段农村缺乏持续资金对上地进行综合改造利用，造成土地的实际利用价值大打折扣，由此影响了土地使用权的流通价值。三是现有的一些制度阻碍农村土地使用权的流通。比如，规定农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。这剥夺了农民对住宅和上地应享有的部分权利，大大降低了农民的房屋产权和土地使用权的流通性。

要以农村上地使用权抵押作为信用化的突破口。一要充分落实完善现有的土地制度，改革不合理的土地政策，给予农民实际的经营自主权；二要提高上地的综合利用度，科学前瞻地做好上地的总体规划，对上地进行分级分类管理，提高上地的使用价值；三要建立土地使用权流通市场，提高土地使用权的流动性。目前，福建省林权制度改革和林权抵押贷款试点工作已取得初步成功，其经验值得推广。

发挥财政投资和金融投资的协同效应

农村基础设施投资的公共产品性、农业产业的弱质性、农民的弱势地位等决定农村经济会出现“市场失灵”，单纯依靠市场力量无法解决：衣村问题，需要政府的引导与支持。但我国财政支农的力度不足，近年来国家财政用于农业支出占财政支出的比重呈下降趋势。同时，用于支援农村生产支出和农业科技“三项”费用支出总和占总体农业支出的比重呈上升趋势且比率大多在60％以上，这部分财政支出多数采取单向补贴到户的方式，这种方式比较分散，效率不高，对农业生产的支援乏力，而且有时被地方政府另作它用而不是真正支农，有时却是支持了农业生产中的相对强势群体，弱化了对弱势群体的支持。

因此，我们提出要将财政投资与金融投资有机结合，加速农村信用化的进程。将财政投资中支农支出和农业科技“三项”费用支出这两项财政支农资金集中通过公司(农村金融投资公司)运作，一方面增加农村金融投资公司的营运资金，另一方面提高这部分资金的运用效率。通过财政投资的这种“杠杆效应”，引导成倍金融资本投资农村经济。况且财政投资和金融投资的这种协同效应是呈乘数放大的，财政投资改善金融生态环境吸引金融投资，两者投资量总和又进一步优化金融生态环境，从而进一步吸引资本流入，如此循环，产生乘数效应。对于我国农村金融特别落后的现状，这种效应相当明显。当然，作为经营资本投资的财政资金要与公共基础设施建设、社会救济、自然灾害补助等相区别，财政对后者的支出仍是必要的。

组建农村金融投资公司，实现农村金融与产业一体化

创建农村金融投资公司

农村经济进一步发展需要金融与产业融合，农村自然资源与资本隔离的现状也需要金融与产业融合，同时，农村产业结构升级、城镇化建设、现代化建设需要大量的资本。但农村金融供给、自有资金积累严重不足无法满足发展需求。因此，需要金融与产业融合，通过资源吸纳资本，通过资本开发利用资源，形成资源综合开发利用效率提高与投入资本规模放大的互动良性循环。

这个新型经济组合模式、信用化载体、金融与产业一体化载体——农村金融投资公司——就应运而生。农村金融投资公司是立足农村，在现阶段通过政府引导、农民自愿组织建立，既有金融融资功能又有产业投资功能，独立自主经营、自负盈亏，从事农村资源综合开发利用和农村建设的现代企业。通过农村金融投资公司这一载体，实现农村与城市，农业与工业，人才、技术、先进管理经验与农村土地、劳动力资源，农村金融与现代金融的有机结合(如示意图所示)。

通过农村金融投资公司，实现农村金融与产业一体化，预计农村经济的发展格局是：金融投资公司为数一数二的大龙头企业，同时存在规模众多的中小工商企业和私人个体经营者以及家庭农业生产者，随着城镇化水平的提高，多产业、多行业的企业也将驻入。农村财政金融体制预计格局是：政府和政策性银行资金通过投资公司这一载体运作，商业银行(地方性银行、农信社)贷款给投资公司以及广泛的中小工商企业、家庭生产者，风险投资、债券、股票市场也将发展。

改组农业发展银行

利用农业发展银行职能调整的契机，将农业发展银行改革为国家控制，具有金融融资功能和可从事产业投资的政策性、综合性投资公司。将农业发展银行定位于农村金融投资公司的组织者、代表国家的控股股东、经营领导者，农业发展银行为集团控股公司，本身不经营实业。

通过农村金融投资公司先期改造建设农村，以土地使用权为抵押贷款，引进商业资本投资。根据区域差别，在农业土地密集区(如中、西部地区)，农村金融投资公司主要借鉴国际先进经验，开展大宗农产品的现代化生产；在非农业土地密集区(如东部沿海地区)，农村金融投资公司主要利用科技，开发优质特色农产晶、生态农业、旅游生态园等。同时，伴随农村经济的增长，推进农村第二产业、第三产业发展，城镇化、现代化建设。当前，粮食安全也是国家的重要工作，但不能靠粗放式经营来提高粮食产量，而要靠市场、靠科技力量，通过分清比较优势与劣势，利用国际贸易手段，来提高粮食安全度。

农村金融投资公司的建立，立足于我国农村市场经济成长的规律，解决农村的供给与需求不足问题：立足于慎重考虑农业在国民经济中的基础地位和投资的长期

性，农村的市场化进程的滞后性，农民经营对风险承受能力的脆弱性；立足于认真考虑农村生产力水平及其发展要求，重视在法律框架下的自主经营和民主决策；立足于思索金融体制和环境的创造性，使农村金融投资公司成为制度创新和产品创新的主体。通过产权制度的改革最终落实到激励制度的转变，使体制的安排利于消除目前农村的信贷萎缩现象；立足于参考国际惯例和现代金融制度的要求，借鉴有效经验，创新出符合中国农业经济特色和规律，适应农村金融发展的金融环境。最终达到实现农村金融与经济资源的有效组合。

农村金融投资公司在制度设计之初应当吸取经验教训。一是多元化明晰的产权主体，现代企业制度的法人治理结构和经营管理制度：二是法人农村金融投资公司由农业发展银行(农村金融投资控股集团公司)控股，避免地方政府行政干预；三是农村金融投资公司具有风险投资性质，资金、技术、人才与资源组合，金融与产业一体化，具有广阔的发展空间，适应生产力发展要求：四是维护农民的利益不受侵害。

当然，农村金融投资公司在实施过程中，仍会碰到一些困难，有些问题需要进一步探讨解决。主要有：农民小富即安的陈旧观念；既得利益群体的阻碍；经济社会制度的配套改革；现行上地政策的障碍；科学前瞻的农村发展远景规划。如何合理使用上地问题；公司的股权(土地、技术)定价与股东利益的协调问题：如何健全公司的治理结构和经营管理等问题。

编后语：

这篇文章观点新颖，立意前卫，为今后；的银行贷款抵押担保展示了一个全新的视角，不仅在理论上是一大突破，一旦付诸实施，前景不可估量。

然而，本文的设想有两点仍需注意：首先，此文观点在目前不是盲区，而是法律的禁区。因为《中华人民共和国担保法》中的第34条第3款、第37条；第2款对集体所有的使用权抵押有明确规定。所以至少在目前，要想付诸实施必须在法律的现有框架下有所突破。

还有一点要指出的是：上世纪90年代中期，这个设想在一些地区曾经实践过，效果不是很理想，原因就在于风险的处置与防范方面，一旦贷款到—期不能收回，这些抵押物如何在市场上去变现非常棘手。

尽管如此，此观点在理论上的超前意识仍值得称道，目前人民银行也在积极探索动产抵押的可能性与现实性。如果本文所言变为现实，动产抵押也获突破，将彻底改变目前的“贷款难”和“款难贷”问题，则功莫大焉!

(本文是由冯正钦。林敬耀、刘连舸主持的农村金融体制改革课题组的成果摘要，其他成员有王伟、李志林、陈仲光)

责任编辑：柯丹