日本金融监管体制的沿革

李　超　梁继周

编者按：20世纪70年代以后，随着日本国内外经济、金融环境的变化，“护送船队式”监管体制赖以有效运行的前提条件开始崩溃。在国内外重压下，日本金融监管体制发生了一系列变革。

建立一个稳定高效的金融体系能够确保将资源配置到最有效率的使用者手中，对整个经济的增长和发展具有极其重要的意义。然而金融机构的高负债率及其资产流动性本身的敏感性，决定了金融业具有天生的脆弱性，由此产生的恐慌在杠杆作用下具有较强的传染性，在客观上要求建立金融监管制度。

进入20世纪90年代以后，日本经历了泡沫经济破灭和亚洲金融危机两次大的冲击，经济增长一直处于低迷状态。金融机构也陷入了前所未有的困境，金融机构破产事件经常发生，银行不良资产规模不断增加。日本在经济上是仅次于美国的经济大国，但在金融领域，日本的金融监管体制长期滞后，并最终引发一系列金融问题，给日本宏观经济造成严重的负面影响。因此，日本认识到传统的保驾护航式的金融行政体制已经过时，必须确立新的面向市场的新型金融监管体系。

传统的金融监管体制

日本传统的金融监管体制被日本社会形象地比喻为“护送船队方式”，它源自二战时期负责运送武器或粮食的护卫舰队。当时一般由20～30艘船组成船队，由巡洋舰进行护送，整个船队的行进速度由航速最慢的船只来决定，以保证所有船只都能顺利抵达彼岸。护送船队式的金融监管就像是行进中的船队，在大藏省的护卫下，以航速最慢的船只即效率最差的金融机构为标准，制定各种管制措施(市场准入管制、分业管制、利率管制、资金流动管制等)，维持“银行不破产神话”，进而达到从金融层面支持日本经济复兴、增长以及稳定金融秩序的目的。

护送船队式监管体制在保障战后日本宏观经济稳定，推动日本经济高速增长中做出了杰出的贡献，但其成功是在下述前提条件下才成立的：首先，日本的金融监管是在大藏省独揽金融监管大权的情况下进行的。大藏省是日本最高金融当局，它不但主管金融行政事务，而且还掌握金融监管检查事务。在日本的权力结构中，大藏省的权限占压倒优势。正因为这种权力十分稳固，才使得大藏省能够依靠行政裁决的方式一次次克服金融危机。其次，资金不足。在资金不足的条件下，金融当局才可能通过人为低利率政策，为银行部门创造大量的租金，而租金的存在增强了银行抵御风险的能力。第三，在经济封闭的条件下，监管当局具备能够进行金融管制的相对宽松的外部环境。因为一国的交易方式、习惯再特殊也不会与国际惯例发生冲突。第四，经济持续增长。即使金融机构发生经营危机，如果经济是持续增长的，经历一段时间以后，损失仍可以弥补。当然也不乏能够对其进行支援或并购的经营健全的金融机构。第五，政府对存款赔付的全额保护，降低了银行发生挤兑的可能性。

20世纪70年代以后，随着日本国内外经济、金融环境的变化，护送船队式金融监管赖以有效运行的前提条件开始崩溃。在国内外重压下，监管当局开始于20世纪70年代后半期进行金融自由化改革，当时的改革主要集中在利率市场化及放松金融管制方面。改革大大减少了银行的租金，租金的减少使得传统的安全网趋于失败。但是由于改革尚未触及护送船队式监管制度的根基——作为金融监管主体的大藏省，所以金融监管仍然与缺乏透明性及回避金融机构破产的政策紧密相连。具体表现为泡沫经济破灭后大藏省对金融问题处理的不透明性，不追究责任和拖延政策。(1)金融问题处理过程中的不公开、不透明。从不良债权数额的公布来看，1992年大藏省仅公布了当时21家主要银行不良债权的合计总额，第二年才勉勉强强公布了各个银行的不良债权数额。地方银行不良债权总额是从1994年才开始公布的。并且，所公布的不良债权额并非基于第三者的客观评价，而是各银行自我检查、自我申报的结果，所以实际的不良债权额要远大于公布的数值。(2)不追究责任的处理方式。1991～1994年间共有六家小规模信用组合和银行发生倒闭，接受来自存款保险机构的资金援助，其金融职能被转移至有实力的金融机构。大藏省对于这些破产金融机构的处理，实际上并未对其施加任何惩罚措施，破产金融机构的从业人员大体上都能够到新设的金融机构就职，就连股东的责任也没有被追究。(3)对金融问题的拖延处理。1992年，三和银行等民间金融机构已有抓紧处理不良债权的动议，大银行董事曾集会就住专公司不良债权的尽快处理达成协议。但是，大藏省直接向银行施压，推迟了不良债权的处理。这是因为，大藏省担心不良债权的处理可能会使银行丧失信用，造成资金外流，引起金融体系崩溃。在大藏省看来最好的对策就是釆取拖延处理的办法，指望随着股价、地价的回升，金融业能够将不良债权自我消化掉。

然而，大藏省的这种不透明，不追究责任以及拖延的危机处理方式在国内外竞争中愈演愈烈，在对日本金融机构课以罚金的背景下已渐渐不能维持。特别是它的个别指导下的救济合并处理方式，也因1995年东京共同银行的成立而宣告终结。这意味着1995年以后，大藏省已不得不让银行停业。倒闭，行政指导下的合并处理方式也不得不让位于破产的事后处理。大藏省一系列政策的失败意味着传统金融监管体制的终结，有必要构筑既能与开放的、竞争性市场相整合、又能处理金融危机的新型金融监管体制。

金融监管体制的演变

日本金融监管体制演变的背景

对于所谓的东亚奇迹，无论是昔日的赞扬还是今天的批评，人们都把目光聚焦于该地区的金融监管。在探讨日本经济由“平成景气”走向“平成不况”的大量文献中，日本的金融监管制度扮演着同一角色。战后日本金融制度是在1950年前后资金严重不足、证券市场落后、金融机构实力弱小的条件下形成和发展起来的，从本质上讲是一种“限制性的支持体系”。这包含两个方面的含义：过度保护和严格管制。保护是前提，管制是基础，政府在金融活动中发挥着不可替代的作用。开业管制、利率管制，分业管制、有担保原则、内外金融市场分割、金融行政力量大于市场力量是日本金融监管的基本特征。

金融监管的目标是金融监管制度的核心问题，对金融监管目标的认识主导着监管制度和政策的建立与实施，反过来金融监管制度的变迁也将相应地促进目标的改变。基于全球视角的认识，金融监管的目标主要有三个：维持金融体系稳定，反对金融业的垄断以及保护投资者的利益。各国在不同时期的侧重点不同。日本金融监管历来把重点放在维持金融体系稳定方面，而对反对金融业的垄断和保护投资者的利益并不重视。战后更是把金融稳定作为首要目标，并为此在制度上形成了所谓的“护送船队”的金融监管制度。其原则不求最快，但求稳定。其重点是通过限制金融机构的竞争，维持现有金融机构的利益，达到避免金融机构倒闭的目标。其结果，战后日本

的金融机构数量稳定，直到1993年也没有发生过银行倒闭，创造了日本银行不倒的神话。

日本在20世纪80年代后，经济环境发生了明显变化：由资金不足转向资金过剩：产业结构的中心也发生了重大转移：国债市场迅速扩大；非银行金融机构日趋强大：日本金融机构总体实力增强；金融国际化的进展与原有制度发生冲突，形成制度的严重不均衡。日本金融监管当局却在一定程度上有意保持这种不均衡，当这种不均衡达到一定的尖锐程度后，各种危机也就层出不穷。

重压之下日本政府不得不进行了一系列的制度变革，其金融改革最早始于1978年的金融自由化，主要集中在利率市场化以及放松金融管制方面，改革对象以被监管者为主。然而90年代末期金融机构破产风潮终于使社会各界认识到监管者的责任，并认识到推行金融监管体制改革的必要性和迫切性，自1998年以后金融改革重点开始转移到政府自身上来，并以金融监管体制为改革的首要对象。

日本金融监管体制演变的历程

以1998年4月1日通过的新的《日本银行法》为起点，1998年6月22日，金融监督厅的正式成立，标志着日本开始对其金融监管体制进行大幅度的机构调整和改革，其改革步骤和具体措施大体如下：

1998年6月成立金融监督厅，作为总理府的外设局负责民间金融机构的检查与监督。金融监督厅的成立，标志着日本的金融监管体制开始走向相对独立。原来由大藏省对民间金融机构的检查和监管职能均移交给金融监督厅，证券交易监视委员会也由大藏省移交给金融监督厅，但大藏省仍然负责金融制度方面的一些宏观决策，尤其是金融规划方面的决策(包括金融制度，宏观政策和法律法规的规划、提案，以及金融机构的破产处置和危机管理等)、检查金融企业财务制度、监管存款保险机构等。

1998年12月金融再生委员会成立。该委员会作为临时性机构，负责执行金融再生法、早期健全法以及金融机构破产和危机管理等方面的立案，并负责处置日本长期信用银行等几家大型金融机构的破产案件。同时，将金融监督厅归并到金融再生委员会之下，但仍继续行使其原有职能。对存款保险机构的监管则由以前的大藏省单独监管改为与金融再生委员会协同监管。

2000年3月，明确将对中小金融机构的监管权由地方政府收至中央政府，并交由金融监督厅负责。

2000年7月，在金融监督厅的基础上正式成立金融厅。大藏省仅保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与金融机构破产处置和危机处理的制度性决策(但重点放在确保决策的顺利实施方面)。大藏省原来所负责的金融制度决策权，企业财务制度检查等职能均转移至新成立的金融厅。

2001年1月，撤销金融再生委员会，将金融厅升格为内阁府的外设局，独立．全面地负责金融监管业务。财务省仅保留对存款保险机构的协同监管职能，其下属地方财务局则以接受金融厅委托的形式重新对地方金融机构行使金融监管职权。金融厅的具体职能包括：对金融机构的检查和监督、金融制度改革的重大决策、制定与民间金融机构的国际业务相关的金融制度、检查企业财务制度以及金融再生委员会的遗留工作等；同时，协助财务省(原大藏省)共同对存款保险机构进行监督。从组织架构来看，金融厅是总理府的一个外设局，设长官一人，下设总务企划局、检查局和监督局。总务企划局主要负责金融厅的一些综合性事务、金融制度的建立以及金融行政的计划和立案等工作。检查局和监督局是具体实施金融事务监管的部门。检查局负责对金融机构的日常业务进行检查，监督局则负责对金融机构市场准入、退出以及业务范围进行审批。此外，原来由大藏省管辖的证券交易监视委员会也转交金融厅管理。为确保金融厅的独立性，日本规定金融厅长官由首相直接任命，金融厅内部人事权由金融厅长官直接掌握和负责。

从上述描述可以看出，金融厅的设立采取了两部走的办法，首先将对民间金融机构检查和监督的职能从大藏省分离出来，设立金融监督厅：然后又将金融行政的计划和立案权限从大藏省分离出来，更名为金融厅。金融厅的主要职能是对民间金融机构进行严格检查和有效监管；根据法律直接参与处理金融机构破产案件；准确把握金融实情和动向，维护信用秩序；以及金融制度的建立和金融行政的计划和立案等工作。同时金融厅还负责与农林水产省、劳动省等其它省厅协调，共同做好对农协系统金融机构、劳动金库和非银行金融机构的检查和监管。

启示

中日两国在经济、金融发展等方面具有相似性。与之相适应的许多金融问题具有同质性。在金融监管方面，日本正面临或已经历的问题往往是我国将要或正面临的问题。

日本这次金融监管体制改革是前所未有的制度创新，是为了应付金融业全球化的迅速发展。世界上没有能够适应所有情况的金融体制。日本战后相当一段时间内，金融监管体制是与金融。经济体制相适应的，但是经济高速增长期结束后，伴随经济成熟及金融发展的全球化趋势，以及其他客观环境的变化，金融监管体制严重滞后：它未能按照市场发育和金融自由化的客观需要，建立以风险防范为核心的监管体制，仍然把维护主银行体制作为监管的基本职责：在泡沫经济破灭后相当长时间内，又不能改变监管方式，仍然依靠传统护航模式解决问题，酿成严重后果。

(作者单位：中央财经大学金融学院)