法、德、意公办中小学管理体制及其启示

李　继　星

年9月12日～26日，我随教育部基础教育司组织的“基础教育体制及改革调研访问团”， 赴法国、德国、意大利调研访问， 考察了三国基础教育管理体制及近年的改革情况。

法国公办中小学的管理体制

目前，在法国一般地区形成的教育领导主线如下： 教育部部长→学区长→学区长直接领导下的学区督学（学监）→中学校长或小学“校长”。

法国有20多个学区。有的学区包含数个省，但有的学区，又仅仅是一个省级行政辖区中的一部分。学区设教育行政机构并设督学若干名。

法国人一般认为：法国的小学不具有独立的、完整的法人地位，“校长”不是真正意义上的校长，学区的督学才是真正意义上的小学校长。一位督学，一般管辖25所～30所小学。当其所管辖的小学发生诉讼案件时，代表学校出庭的是学区督学，在第一线的小学“校长”则不能、也无权代表学校出庭。法国的中学校长， 虽然可以代表学校在法庭独立应诉，但学校并不能独立承担全部法定民事责任，一些重大民事责任还要靠政府来承担。从这个意义上讲，法国的中小学实际上并不具备完整的法人地位。

小学“校长”受学区督学的委托，在第一线管理学校，类似于学校管理员，负责协调督学与教师之间的关系等，并且要讲课，是教师身份，所列入的公务员层是“教师层”，不是“校长层”，没有对教师的直接褒贬权，只有向督学提出对教师的奖惩的建议权。奖惩教师的决定权属于督学。

法国中学校长由取得资格证书 的人竞聘担任， 其评估权在学区。同时，校长在一所学校的任期， 一 届为三年，最长为三届（九年）。在 法国中学，校长不兼课。所以， 成 为中学校长后，就不再列入教师序 列了，是另一层级的公务员。

校长不能选择、推荐副校长。竞聘校长、副校长的人， 都要自己 独立填报志愿， 选择想去的学校， 最后由学区决定。

在法国的国家公务员序列中， 有一级是教师级。竞聘教师岗位的 人， 必须是拿到了教师资格证书的 人。他们可以自由填报志愿，选择 想去的学校， 最后由学区决定教师 去哪所学校。校长不准挑选教师， 不准让教师去干教师本职工作以外 的工作。比如：不准让历史课教师去 做历史教学以外的工作; 不准让教师去干职员、后勤人员所干的工作。

学区对学校的考评， 除了学生 的成绩，也包括学校对教师的考评。学区不定期地派遣督学到学校开展 考评工作。一个教师认为自己很优 秀， 可以要求督学来校对自己进行 考评。校长认为某位教师不太好， 也可以请督学来校对之进行考评。校长不能对教师作出任免性质的评 价， 但可以对教师进行评分评价并 上交到学区。如果评价较好，可能 两年半升一级工资;如果评价较差， 可能三年半升一级工资（正常情况 下，教师三年升一级工资）。

教师的工资、补贴， 由中央财政支付。政府为每一位教职工在银 行设立了户头，教师的工资、补贴 不经过学校，而由政府直接划拨到 教职工个人的银行户头上。校长和 学校“摸不到”教师的工资。

德国公办中小学的管理体制

在德国， 从联邦到州是分权体 制。但在一个州范围内，则是集权 的。这种政体使德国的16个州在许 多方面， 包括文化教育领域， 享有 充分的自治权，也导致了各州间的 学校教育发展各具特色。

以柏林市为例，其公办中小学 校的管理制度如下：

柏林市下设区。每个区分片设 立约三个“学校咨询委员会”。每一 个学校咨询委员会负责管理该区大 约三分之一的区域内的中小学。

一般的中学设校长、副校长、 教育协调员各一人，都是校级领导。对外联络主要由校长负责;日常教 学管理主要由副校长负责;学生的 思想品德教育、各年级的联络协调， 主要由教育协调员负责。

德国的校长认为，德国的中学， 是不是完全的法人单位，难以下结 论。即使是法人单位， 也与企业法 人完全不同。校长作为学校的主要 负责人， 权力是非常有限的， 只能 根据政府和学校设立的各种委员会 的有关要求开展工作。

校长虽然有安排教师上课的权力，但没有聘任或解聘、开除教师 的权力。校长可以向学校所在区域 的学校咨询委员会提出任免教师的 建议，但任免权属于学校咨询委员 会。虽然在德国讨论教育放权已经有好多年了，但到目前为止， 仍然沿用传统的学校咨询委员会管理学校的政策。校长不能提出“我建议请某某人来我校担任某科教师”。校长只能提出“我校缺某科教师多少名，希望派来多少名某科教师”。学校咨询委员会要根据经费、教师缺额情况、学校之间的平衡等因素，来决定是否给该校某科教师。

在德国，各州的中小学一般都有董事会。董事会选举校长，选出来后，由各区或州的文教部长任命。但柏林市的校长选任程序比较特殊。要想担任学校校长， 必须： 第一， 做过某个学科组的负责人， 比如， 担任过数学学科組组长，专业能力特别强，能讲一门课;第二， 高度热心于校长的管理工作， 有很强的事业心;第三，法律方面的知识基础较好。

校长申请人应当向区里的学校咨询委员会提出申请。学校咨询委员会在众多的申请人中选定2人～3人为候选人，并把候选人名单交该校教师全体会议选举产生校长， 区里的学校咨询委员会批准。

学校设有学校联席会议（有人译为“学校校务委员会”或“学校管理委员会”）。一般由学校代表5人（校长1人、教师代表4人）、家长代表4人、学生代表4人共三方13名人士组成。按照《学校法》的规定，还要增加一位校外的即社区中的人士， 学校可以就该人士提出建议，但决定权、批准权属于区里。合计共14人组成学校联席会议。

在组成学校联席会议的三大类代表中，每一类代表都是由相应的委员会选举产生的。比如：教师委员会选举教师代表，该委员会的负责人是校长;家长委员会选举家长代表;学生委员会选举学生代表。在这三个二级委员会中的每一个委员会，各有另两个委员会的各两名代表加入。比如：家长委员会，有两名学生代表和两名教师代表加入进去，有选举权，但没有被选举权（在家长委员会选举 进入学校联席会议的4位家长代表 时，两名学生代表和两名教师代表可 以投票，但不得被选为家长代表）。

学校联席会议和三个二级委员 会是无记名投票选出来的，故校长 很难主宰学校联席会议。有的决定， 需要三分之二的赞成票方能通过; 有的不太重要的决定， 需要简单多 数的赞成票， 视为通过。当出现赞 成票与反对票都是7票的时候， 才由校长决定采用哪种意见。

柏林市在2003年10月颁布了 《学校法》， 拟在5年内使学校管理 体制发生较大的变化， 把一些管理 权下放。按照该法， 学校联席会议 在选举校长的过程中的权力加大了， 教师全体会议的权力缩小了。但是， 柏林市政府刚刚宣布破产，这可能 会对教育放权方面的改革产生复杂 的影响。在德国，校长和教师， 实 际上都是国家公务员。

意大利公办中小学的管理体制

意大利对学校的日常管理，一般 是省管高中，市管初中、小学和幼儿 园。但对于比较重大的教育方面的事 项，其权力往往是属于教育部或教育 部派出的大区级教育行政机构。比如： 新设高中，省级教育行政机构就不能 自作主张，必须报请教育部或教育部 派出的大区级教育行政机构同意。

一般的中小学，设三个委员会：

第一，学校管理委员会（又可译 为“学校校务委员会”）。由三方代表 组成：教师代表、家长代表、学生代表 （高中有，小学和初中一般没有）。学 校财务方面的事项， 包括在该委员 会的职能之内，但不包括教师工资。

第二，学校教师理事会。由全体 教师组成， 负责根据教学大纲的要 求确定具体的教学内容， 灵活地开 展教学。校长任主席。

第三，学校家长委员会。可以提 出一些具体的建议，例如建议把上学 时间由8点改为8点半或9点，但这些 建议的决定权属于学校管理委员会。

校长的任免权属于教育部。拟 担任校长的人，首先必须通过校长 资格考试， 获得合格证书后， 才能 参加某一学校校长的竞聘。拟成为 正式教师的人，首先必须通过教师 资格考试， 获得合格证书后， 才有 可能被录用为正式教师。

校长、教师基本上是“铁饭碗”， 类似于国家公务员。校长、教师的调 动不是很频繁。教师的调配，一般由 大区级教育行政机构决定。教师的聘 用，分为两大类。第一大类：无聘用期 限制，类似于“铁饭碗”，约占教师总 数的80%，可以在全国范围内调配。这部分教师，是学校中的基本力量， 学校中比较重要的工作，都由这部分 教师承担。第二大类：短期合同制教 师，约占教师总数的20%，一般为 1年聘用期，只能在受聘地区或受聘 学校任教，不能在较大的范围内调配。

教師的调配、调动， 一般是在 同一学段范围内。跨大区的调配、 调动，一般要由教育部或教育部的 派出机构出面协调。

过去， 对于校长的评估， 习惯 于参照对国家公务员的评估标准。现在，学校自主权加大了。在对校 长评估时， 自然加大了对校长管理 学校的能力的评估， 加大了对年度 承诺的实现程度的评估。

对于教师的考评，目前尚无全国 统一的具体的规定。第一年为试用 期，请一位“老教师”来带。如果某位 教师发生了较大的教学事故，要请大 区的教育巡视员来鉴定事故的性质 和严重的程度。如果校长认为教师的 教学能力差， 不想用该教师了， 也 必须把大区的教育巡视员请到学校 来对教师进行鉴定。对教师开除权 的行使，不属于校长，而属于上一级。

对我国现代学校制度建设的几点启示

通过本次考察，我们受益良多， 特别是对于下列几个问题有了更为 深刻的认识：

一、对于国有国办中小学来说，现代学校制度建设的第一阶段， 其建设的核心，应是增强学校管理的民主性。

现代学校制度是一个庞大的制度体系， 在特定的时间和特定的空间范围内设计、建设现代学校制度，只能抓其重点中的重点，抓其核心。通过此次考察，我们深刻地体会到：对于我们这样的发展中国家的国有国办中小学来说， 现代学校制度建设的第一阶段，其建设的核心， 应是增强学校管理的民主性。

法、德、意三国的中小学， 在内部治理、内部管理方面，其民主性要明显高于我国。在我们考察过的几所中小学里，没有哪一个校长敢在校内独断专行。推动校内民主机制形成的力量，来源于几个方面：1.悠久的民主文化、民主传统。2.成熟的法律系统和配套的行政规章。3.校长岗位的激烈竞争。4.对于校长在竞聘时允诺的实现程度的评估。5.学校管理委员会、教师委员会或教职工会议、学生家长、社区力量对于任免校长的重大影响。

德国柏林的中学的内部治理结构和民主制度建设， 特别值得我们作深入的研究， 并结合我国的国情有选择地借鉴。

二、对于国有中小学， 要慎言“确立学校的完整的法人地位”。

法、德、意三国教育界的人士，都不认为他们的国立中小学具有完整的法人地位。三个国家的中学在与自然人或其他法人发生民事纠纷时，中学校长虽然可以代表学校出庭，但却不能代表学校独立地承担全部法定民事责任，只能承担某些法定责任。由于三国中学的校长在某些方面的权力（特别是在财务、经费方面的权力，在对教师队伍的管理方面的权力）要比我国国有中学校长的权力小得多，所以，这三国中学能够独立承担的民事责任要比我国国有中学能够独立承担的民事责任还要少。因此，法、德、意三国国有中学所具有的 “法人地位”与我国国有中学相比，更 加不完整。在法国，国立小学非常明显 地不具有独立的、完整的法人地位。

我国《民法通则》第三十六条规 定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”第三十七条规定：“法人应当具备下列条件： （一）依法成立;（二）有必要的财产或 者经费;（三）有自己的名称、组织机 构和场所;（四）能够独立承担民事责 任。”对于我国的已经建立的绝大多数 国有国办中小学来说，在法人应当具 备的上述四个条件中，前三个条件能 够很容易地具备，难以具备的是第四 个条件：“能够独立承担民事责任。”

我国《民法通则》第六章用了2 条，具体地规定了民事责任的种类、承 担民事责任的方式以及有关的免责条 款。如果让国有国办中小学独立承担 这些法定的民事责任，在我们可以看 清楚的近期，我们认为，难以做到。

对于我国的国有国办中小学的 法人地位的确立问题， 有一个逐步 加深认识的过程。我们认为，目前 应持极其慎重的态度。在《民法通则》 的法律框架下，在“学校法人”未能从 《民法通则》所规定的一般“法人”中 独立出来并另行界定的情况下，对于 中小学校的法人地位，应分类确立。

对于民有民办学校： 上面有教 育集团、企业集团等组织的一部分 学校，该上级组织不让该学校具有 完整的法人地位时， 该学校只能确 立不完整的法人地位; 另一部分学 校， 则可以确立完整的法人地位， 形成完善的法人治理结构。

对于国有国办学校： 要部分地 确立其法人地位，有授权地、在一 定程度上形成其内部的“不完全的 法人治理结构”。

我们仍然把这种认识看成是研 究过程中的一种理论假设，我们拟 通过今后的实验研究来验证、修正 这种理论假设。

三、在“教育放权”与增加学校 权力的过程中，要做到權力、责任、 利益同时、同方向、同力度移动。

权力的转移，不仅仅是“下放” 这一个方向，应当有三个方向：

第一，权力上收。如：中小学一部 分“收费”的权力，应当上收;校长任 意报销各种开支的权力，应当大部分上收;教职工月薪项目在压缩以后， 其中主要项目的发放权应上收，由政 府直接拨到在银行为教职工开立的 账号上，以防基层截留。在上收财权 的同时，也应当把与“财”有关的责任 上收，由政府来承担经费方面的责任。

第二， 权力平移。即： 把一部 分政府管不了的、管不好的或不该管 的“权力”平移给中介机构或与学校 平列的其他组织机构。例如： 对于 督导评估权，应当部分地平移给中 介评估组织。

第三， 权力下放。在加强对学 校的宏观监督的同时， 向学校大量 地下放日常管理权， 旨在增强学校 自身的专业性。例如： 校长对于课 程、教学管理的部分权力，应当由 教育行政机关更多地下放给学校。

我们不能简单地、一味地谈放 权，而应当首先认真分析哪些权力和 责任应上收、哪些权力和责任应平 移、哪些权力和责任应下放，在什么 时候、什么条件下移动。我们也坚决 反对只要权力、不愿承担与该权力相 适应的责任和义务的做法。当某一单 位或该单位的负责人要求某种权力 的时候，我们应首先认真分析该单位 或该单位的负责人有没有能力和诚 意完全地、独立地承担与该权力相对 应的责任和义务。只有该单位或该单 位的负责人有能力和诚意完全地、独 立地承担与该权力相对应的责任和义 务了，才能把相应的权力赋予它（他）。