谁操控了京城出租车？

刘　彦　来建强

政府的公共政策，很难在通盘考量中不受日渐壮大起来的所谓利益集团影响。其导致的结果，往往是利益集团的利益占了上风，而为之买单的，始终是毫无游说能力的司机与乘客。

2004年，不仅在北京，全国诸多大中城市先后出现了出租车纠纷事件——

7月底，银川市出台《城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》，规定出租车经营权实行有偿使用。此举引起出租车司机的强烈不满。7月30日午后，以往穿梭于银川市大街小巷的出租车忽然全部消失。银川市出租车营运陷入停顿。

2003年，武汉市要求出租车公司和司机明确产权关系，由挂靠经营逐步转为承包经营。2004年7月2日，武汉“的姐”王梅所在的公司依据上述条款强行收车，要求与王梅签定车辆所有权和经营权都归属于公司的《承包经营合同》。7月12日，在武汉市交委会议室，王梅掏出水果刀，割腕自残。

2004年9月1日，重庆市万州区127名出租车司机诉区政府、区运管处违法行政二审开庭。司机认为，2001年底重庆市万州区政府制定的《规范万州城区公交车出租车管理的实施方案》，规定万州现有987辆出租车按规定年限实行报废，不准延期经营，剥夺了他们依法从事出租车经营的权利，违反了《出租汽车旅游客运管理规定》、《城市出租汽车管理办法》、《重庆市道路运输管理条例》中允许符合条件的个体户经营出租汽车、允许各种经营主体平等竞争的规定。

2004年9月27日，长沙在发生全市出租车司机罢运的9天后，6名出租车司机涉嫌扰乱治安被批准逮捕。

出租车——这承载着政府公共政策、出租公司利益、司机生活来源、市民出行方便的城市交通工具，现在却火药味十足。

谁在左右我们的出行自由？谁让那些现代骆驼祥子一面抱怨着生计艰难，一面又不得不起早贪黑，继续体力透支的生活？

“多年来，包括北京在内的中国出租车业的每一次政策变更，都有一条隐隐约约的利益纽带贯穿始终。”长期研究出租车政府管制的经济学者郭玉闪说。

出租车大公司

据悉，目前北京在册的出租汽车运营企业单位，共333家。在333家出租车运营企业中，列在前17家的出租汽车公司，分割了北京出租车市场的80%～90%。这是本刊从北京市工商局和统计局得到的数据。

17家中大公司中，又以7家为最强。北京市出租车市场自1994年起至今，9年中多次洗牌，目前的格局是：北京银建实业股份有限公司、北京金建出租车公司、北京新月联合出租汽车有限公司、北京首汽集团公司、北京市出租汽车诚信联盟、北京北汽九龙出租汽车股份有限公司、北京北方创业出租汽车有限公司等7家成为出租车大公司，每家拥有的出租车总量都在5000辆以上。

这7大公司的出租车总量，约占北京出租汽车总量的60%。其余北京渔阳联合出租公司、北京友联汽车服务有限责任公司、北京双祥客运有限责任公司、北京市京小出租汽车有限公司等拥有超千辆的大户有10家。

其中，银建实业股份有限公司(简称银建实业)规模最大，占到北京市出租汽车总量的18%。该公司的新闻发言人江琳告诉中国《新闻周刊》：“下属的银建和金建两家出租汽车公司有近12000辆出租车，也是全国最大的出租汽车公司。”

记者调查了解到，从企业性质来说，北京最大的17家出租车企业中，首汽、北汽、双祥、友联四家为国有出租车公司，其余都是非国有性质。其中，金建和北汽九龙两家为中外合资公司。

其中成立于1951年的首汽，是北京历史最悠久的出租汽车公司。1951年4月23日，由周恩来总理亲自命名。20世纪80年代，首汽开始国企改造，于1994年5月成立首汽集团。现拥有7000多辆出租汽车，员工8000多人。大股东为首旅集团，前身是北京市旅游局的下属单位。

北汽九龙是北京首家中外合资出租汽车公司。2003年9月23日，北京北汽出租集团有限责任公司接受香港九龙巴士控股有限公司(简称九巴)8000万元人民币的资金注入，合资成立了北汽九龙公司，其中“九巴”占31.38%的股份。“九巴”是亚太地区最大的公共运输机构之一，1933年在香港成立。

另一家中外合资出租汽车公司是北京金建出租汽车公司。外方新加坡得高企业有限公司是新加坡公共交通领域的一家大公司，拥有的5000多辆出租车占新加坡出租汽车总数的三分之一。金建出租汽车公司成立于2000年8月，是银建实业旗下的第二家出租汽车公司。

据北京市工商局注册资料显示：具有民营企业性质的银建实业原来是建设银行下属的三产企业，创建于1990年。1999年在北京市倡导的政企分开中，还原身份，改制成为一家以交通运输为龙头的多元化企业集团，其较大的下属企业有：银建实业、金建投资、金银建科技、银建旅行社、银建汽销、银建汽修、银建制衣、银建的士、银建租赁、银建运输、银建中医、银建大药房、银建药业、银建广告等。银建实业是北京银建集团下属的33个独立法人之一。

银建之下，成立于1992年的新月联合、北方是第二、第三大出租车民营企业。

据本刊了解，除首汽、北汽两家公司之外，这些大公司的急剧膨胀，基本得力于1999年的政企分开和2000年的兼并狂潮。1992年，北京市对出租车行业曾经放开过一段时间，当时对于进入的企业，尚有一些限制，比如民营不准进入，所以大多数民营资金都借助于挂靠一个“局级”单位来进入。1999年清理“挂靠”之后，身份还原。

目前对于民营资本和外企，实质上并没有多少门槛的限制。惟一不成文的规定，是1994年后，北京不再审批新的公司和个人进入。

在北京市出租车大公司的发展史上，屡次伴随着激烈的矛盾冲突发生。在这一系列过程中，大公司从战国纷争到寡头垄断，逐渐成长为名副其实的利益集团核心。

利益集团是怎样形成的？

7大出租汽车公司的发展史，大致可以分为三个阶段。在这三个阶段中，政府的管制之手始终与其形影不离。

第一阶段以划定圈内企业而告终。

1992年以前，北京的出租汽车数量很少。1990年，全市共有出租车企业263家，个体户22家，运营车辆不足1.5万辆。北京市民普遍抱怨，“乘车难，乘出租车更难。”

1992年春，邓小平南巡讲话后，北京市为了发展出租车业，确定了“符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣汰”的发展方针，并向出租车企业提供优惠政策。此时，政府有关部门的政策，占据了市场的绝对主导地位。

“符合条件”是指符合《北京市出租汽车管理办法》第4条规定的批准经营出租车的若干申办条件：(1)申办者身份证明：申办者是单位的，须持主管机关证明；申办者是个体户的，须持户口所在地街道办事处证明；(2)申办者经营能力证明：申办者须向出租汽车管理机关申明经营范围、车辆状况、管理能力、驾驶员状况、营业站点、停车场地、保修条件等。(3)符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给批准书，申办者凭该批准书，向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请验车，并办理责任保险等，取得车辆牌号。

“优惠政策”有3项，分别为：(1)放宽信贷管制，支持个人贷款办出租，允许企业税前还贷；(2)企业可享受营运收入20%的税前提留，作为购车基金；(3)降低出租汽车养路费；(4)放松对车型的限制，允许企业以中低档车型为主经营等。

“由于利益驱动，经营出租车可以毫无风险地获得较高的利润回报，不断地把周围的经营者吸引到这个行业中来”，北京市人大代表沈梦培在2000年2月的一份议案中这样写道。

申办出租车公司的首要条件是，申办者须出示上级主管单位的同意批文，而该上级主管单位须为一个“局级”机构。因此，每个出租车公司在理论上都有一个上级主管单位。有能力挂靠到局级单位的投资者可以直接获得该单位的同意批文，不能挂靠到局级单位的投资者可以挂靠到某局级单位的下属单位，然后通过该下属单位取得局级批文，这就形成了所谓的“一级主管单位”和“二级主管单位”。

大多数私人申办者都是利用亲朋关系“挂靠”一个主管单位取得同意批文。由于申办企业的人太多，北京的局级以上单位成了名符其实的稀缺资源，够格的单位都尽量挂靠了出租车公司，例如气象局、地震局都有自己的下属出租车公司。一家出租车公司登记的一级主管单位是国家体委，但其具体挂靠的主管单位，其实是国家体委下属的一个老干部门球队。

“挂靠”当然不是无偿的。申办者通常与其主管单位订立一个书面或口头的“挂靠协议”，言明公司的出资人、管理权归属以及挂靠管理费数额等事项。所谓上级主管单位，最关心的其实只是公司每年上交的几万乃至十几万元的管理费——这是市场经济送给他们的一笔额外收入，一般会归入单位“小金库”，由单位自由支配。

河北高碑店人杨炜长创立的北方出租，就在此时以这种方式成立。做过兵器工业部勘察研究院团委书记的杨炜长，80年代末下海，精明强干。他所创建的北京北方汽车交易市场是20世纪90年代北京两大汽车交易市场之一，北方出租汽车公司日后成为北京七大出租汽车公司之一。

北京市平谷县李国臣创办的金云雀出租汽车公司，也在此时成立。金云雀日后成为渔阳联合出租汽车公司。渔阳联合是渔阳集团的全资子公司。公司的经营业务以出租汽车经营为主，兼有一家汽车修理厂。

新月、万泉寺等其他公司也纷纷诞生。这些公司成为最后的幸运儿。与他们一样幸运的公司，截至1993年5月底，有1085家。

发展热潮在迅速缓解出租车短缺的同时，也带来了诸多新问题：由于放宽车型，“面的”数量剧增，满街“蝗虫”乱跑；企业之间竞争激烈，为争夺司机竞相压低司机单车承包金，企业面临亏损；司机也反映收入下降。

2003年10月27日，北京市出租汽车管理局(出管局)召开新闻记者座谈会，局长将市场混乱的罪魁归结为，“出租车总量增长过猛，市场供过于求，引起无序竞争”。自此，出管局停止批准新的公司。

1993年10月，北京市出租车管理局先后召开3次行业会议，向“已经取得批准书或者营业执照、尚未购车的单位反复讲解形势，劝其放弃设立出租车企业的打算”。

1994年4月，出管局发出正式文件，继续贯彻不批准的方针。“1994年不审批新的出租汽车企业和个体经营者。”

第一阶段即告结束。

从此，行业准入，变成了切切实实的“禁入”。所有的进入者包括企业与个人，皆被挡在了门外。除1996年北京为筹办“世界妇女大会”批准少数企业增加车辆外，政府至今仍坚持限量管制政策。即使个别企业被吊销了营业资格，其占用的“经营指标”也不会被分配给新的经营者，指标随之死亡；业绩优良的公司如果要继续扩大规模，也无法从主管部门申请到新的“经营指标”。这样，就使得兼并其他公司，成为日后大公司扩大规模、加快发展的惟一途径。

本刊记者在一份出租汽车公司问题材料中，亦见到如下说法，“北京市政府为了避免出租汽车行业盲目发展，已于1993年冻结现有出租汽车规模，不再审批新的出租汽车企业。因此，在行业内部，每单车经营指标的价值已升值为10万元以上。”

理论上虽如此，但是本刊在调查中发现，1994年以后政府并非真的停止了审批。北京市统计局为本刊提供的数据表明，截至1995年底的出租车运营数量为56686辆，到了2003年底，出租车数量变为65984辆。

但至少从表面上，禁入使得圈内企业成为既得利益者，此后出租行业的利益分配只能以企业内部兼并重组的形式来进行了。

随着第一阶段的结束，第二阶段开始。其明显标志是，京出管(1996)129号文件的出台。此时，政府支持的中大型公司开始出现。

在1996年10月31日前，主管部门并没有干预公司的经营管理模式。大多数公司采用的是承包制的经营方式。合同约定了每月司机向公司上缴的承包金额和车辆保险及运营费用，公司一般不承担司机工资和福利。

新月联合公司的司机魏立彬，1992年起开始干出租，1993与当时的三生出租汽车公司签定承包合同，开一辆松花江“面的”，抵押金3000块左右。每月缴纳份儿钱3300元，月收入在1.2万元，每月“纯利”有6600元左右。1992年到1993年，一年下来魏立彬挣了8万块。

1994年开始，很多公司到了还贷款的高峰，因此，“预收承包款”合同开始流行——即司机在订立承包合同后一次性缴纳承包期内的承包额，承包期内每月缴纳小额管理费。

新月联合的另一位胡姓司机，1996年与公司的“预收承包款合同”内容为：旧“夏利”一辆，承包期6年，购车款12万，每月固定承包金1400元。

1995年前后，由于出管局不再审批新的企业，北京下岗工人逐渐增多，郊县农民也加入了竞争行列。有限的出租车成为司机们竞争工作机会的稀缺资源。预收承包款合同发生了变化。

此时，胡师傅的一位同伴要签定这样的合同，同一辆旧夏利，预收款的价格已经涨为16万，每月承包金也涨至1500元。但是，很多司机还是签了合同。因为在他们看来，“预收款”高出现值的部分，是从公司“购买”出租车经营特许权的对价(是一种限制契约责任范围的工具)，因而，他们有权“转卖”，而有些公司也承诺，当合同到期，公司协助将车辆过户给司机。

这样，司机与司机之间、公司与公司之间的“经营权”交易开始了。一些小公司“一车二卖”，也导致了司机被迫缴纳两次承包款的情况发生。大量法律纠纷开始出现。

1996年10月31日，北京市出管局下发《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》(129号文件)，规定自通知下发之日起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照“出管局与出租汽车协会制定”的营运任务承包合同书与驾驶员订立承包合同。

该合同首先强调的是“不改变车辆所有权”的前提，即宣告此前的公司与司机的预交承包款合同无效；然后对“营运方式”、“承包期限”、“车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金”等项规定了格式条款。

最重要的是，合同书为各种租价的出租车规定了明确的月承包金额，企业可以上下浮动15%。

这一纸格式合同，彻底改变了公司与司机之间的利润分配。

一个可以令司机看得见事实是，他们用十多万元买来的车及6年或8年的经营权，一夜之间，以政府文件的形式，被公司“拿了”回去；而经政府“无偿授予”公司的经营权，一直是出租车运营利益分配的核心。2000年以后进行的企业并购重组中，一辆车的实际经营权交易额约为10万元左右。

这还不够，每月上缴款额也从1400～1700元，变成了文件规定、必须上缴的3000～6000元。

一个出租车司机为期5年的比较账本如下：当司机以13万元(平均价格)的预交款承包一辆“夏利”，每月交1500元承包金，承包期5年时，司机在5年内共付出22万元；但按照“标准承包合同”，司机每月须上缴承包金4500，5年共计27万。而且后者的每月上缴承包金外，还要缴纳一笔风险抵押金，数目自3万到6万不等。

5年间，一个司机与预交承包款合同规定收益相比，标准合同使司机多付出约10万元左右。

5年间每个司机的10万元收入，又到了哪里？1995年，北京全市出租车为56686辆，那么权且以此为底线，在1996～2001年间，司机向公司转移的这部分收益，额度约为566860万元，即将近57个亿。

这仅仅是一个简单的表面推算数字，实际上也许比这还要高。

129号文件带来的结果还不止如此。虽然文件规定预交承包款要退还，但是在实际“收车”过程中，过低估价的事情，比比皆是。矛盾冲突的发生也不可避免。

不管实际上129号文件的执行情况到底如何，司机与公司之间的利润转移是明显的。增加的收益，自然是用来购买更多的运营指标，以赚取更高额的利润。

大约从1996年开始，北京出租车业大兴兼并之风。始作俑者是北方出租汽车公司。“北方”原来只有40辆车，几年间吞进了50余家公司，车数一跃超过3000辆而成为知名大公司。“渔阳联合”在1996～1998年，车辆规模从55辆增加到700辆。

利润的走向改变了，收益却是实在的。始自1996年底、1997年初的中大公司膨胀发展过程，与这纸文件的关系，耐人寻味。

1996～1999年是出租公司发展的第二阶段。在这一时期大中公司开始成长。与此同时，对于身份的重视，也提上议事日程。

第三阶段开始了。

1999年5月14日，北京市出租管理局、审计局、工商局等6部门联合发布《关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见》，集体着手清理“挂靠”企业与上级主管单位的关系。要求“对所属出租汽车企业没有投资也不进行管理的单位，均不得向企业收取管理费，不得参与企业的利润分配。”市工商局则要核查上级主管单位出资情况，出租汽车企业要“按规定办理登记变更手续。”

对于私人资本的正式确认，让大公司欢呼不已。就在这一阶段，大量民营企业身份的公司开始“还原”。银建、新月联合、北方、渔洋联合等公司纷纷成为股份制企业。

验明“正身”之后，兼并重组的大戏，终于开场。

2000年6月21日，在北京市整顿出租汽车企业和行业、小公共汽车经营和营运秩序领导小组第二次全体会议上，审议了首汽、北汽、银建、万泉寺和双祥等五家出租企业的整改工作，先把他们作为品牌公司“推出来”。

当时，出租车管理处处长梁建伟曾经对一家媒体说，重组的目的，“是想促成一批大型公司，不管在资本实力还是在专业化管理水平上，一家拥有2000～3000辆车的公司比只有一两百辆车的公司更有优势”。

品牌的示范作用是巨大的。首批5家品牌公司“成为品牌企业”后，9月13日，东方、友联两家国有出租汽车公司成为北京市第二批拥有品牌出租车的企业。

2000年9月，一份《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》的文件，对出租车企业的资产重组提出了明确要求：“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右。”

据业内人士估算，这次重新洗牌，有3万多辆出租车被重新组合，产权变更，涉及的资产总额接近50亿元，动用的资金量超过20个亿。

实际上，到2001年年底，出租汽车公司(不包括个体户)的数量从最多时的1008家减少到了320家。一位业内人士说，在兼并最厉害的几个月，以“每月大约减少150家”的速度进行。此时一辆车的经营权价格，约在7～10万元左右。

新月联合在1992年成立之初有25辆车，1996年时发展到800多辆，1999年末有1000多辆。1999年底开始兼并。2000年一举吞并了一百多家公司。至2004年发展到7000多辆。“这些交通委都有备案，批复。”新月联合有关人士介绍。

经过重新洗牌，最后的格局已定：银建、金建、新月联合、首汽、京诚联、北汽九龙、北方等7家出租车巨鳄诞生。200辆车以下的小公司，除非有特别关系的，基本消失了。

事实上，不管是上次的129号文件还是此次兼并重组，若无政府之手襄助，大公司们断难有如此之快的膨胀速度和效果。

大公司的力量

通过游说能力影响政府的某些决策；左右出租车协会；控制运营司机。这是大公司操纵出租业的三个主要环节。

北京是实行出租准入管制的城市之一。北京市7大出租汽车公司的壮大发展，是管制的必然结局。

对于北京市出租车主管部门，大公司们一向配合默契。1996年的129号文件，虽然有些公司不怎么赞成，怕激化与司机之间的矛盾，但是，为了行业利益，大都执行。除此之外，政府有关部门历次政策的出台，也难与既得利益者的利益划清干系。大公司们的成长，首先要借助于极强的与政府有关部门的游说“能力”。

一位出租车公司经理,曾向本刊披露过他的一些“构想”与决策者之间的“巧合”:

“北京的出租公司数量我个人认为应在100家以内，考虑到将来车型的改变，双班的普及，过多的公司不利于管理。果然，2000年，有市领导在此后提出了把出租汽车公司由1000多家减少到300家以内的设想，而主管官员则要求减少到100家以内。这一主张跟我的预测不谋而合。”

这位敢于“跟市长换位思考”的经理，其“思考的问题”与决策者之间的巧合十分微妙。另外，这位经理坦言，他的许多设想，“后来都与决策者一致”。

除此之外，129号文件的强烈倾向性、1999年“清理”挂靠的时机之准确，都无法不让人产生疑窦。

大企业原本不同于利益集团，特别是在一个充分竞争的市场中。但在政府长期管制的行业，特别是整个社会处于转轨期则利益集团就会与大企业高度重合。

“两者在获利上动机是一致的，都想赚钱。但是如果管制制度规定了谁是强势，谁是弱势。那么那些出租车大鳄就最可能成为最大的既得利益者。”郭玉闪说。

在与政府有关部门紧密沟通之外，这些公司对司机又是如何管理的呢？

“多数公司的管理，只是‘码司机而已。以卖代管、以包代管、只满足于收齐管理费，其它问题基本是没有考虑。”一位出租车公司经理，这样向本刊叙述出租车公司的管理状况。

更有甚者，1999年以前，北京出租司机们用“文盲加流氓”来概括一些公司的管理方式。整个行业的司机与公司之间，存在着难以调和的矛盾。而绝大多数纠纷，大家都不愿通过法律解决，而是通过拳脚，或其他极端方法处理。

1998年，在有关部门参与的北京市出租汽车行业经验交流会上，一位公司经理作管理经验介绍说，他们公司没有欠管理费的。其它公司问是什么办法，他回答：严管。举个例子，有一个司机生病住院，派人到病房，拖下病床，暴打一顿，当时，司机家人跪下给管理人员磕头，立即把钱拿了回来。

如此之低劣的管理，一年产生的行业总收入为81.7亿元。

凭借政府有关部门赋予的经营权，出租车公司就可以轻易地对司机进行“初级管理”。

有11年驾驶经验的老司机谢铁元，不点名地向本刊透露，京城一家最黑的公司，养一帮打手靠榨取出租车司机做起一本万利的生意。1991年，这家公司靠从政府那里拿到的特许经营权，利用30多位司机的集资款，购买了40辆车。后来，这家公司就不断低价买进车辆，高价买给司机，十年间，该公司拥有的出租运营车超过了3000辆。

业内人士指出，目前全市司机当中的七八成，都已经是农民工，甚至包括一些国有公司。而最初的老司机中，几乎95%以上都是城市人口。

“农民工便宜，也好管理，又能吃苦。”某国营出租汽车管理公司的工作人员这样说。

出租车司机的抗争，目前只能采取一些比较极端的手段，运用合法渠道来维护正当权利的路径，在2001年被彻底堵死。

进入1999年以来，由于租价下调和出租车报废年限缩短，许多司机手执129号文件和标准承包合同文本请求法院判决原“卖车”合同无效，要求公司返还购车款或融资款。潮水般的起诉状，使法院工作量陡增。

2001年10月9日北京市高级人民法院第22次审判委员会通过《北京市高级人民法院对涉及出租汽车司机的劳动合同及承包合同纠纷案件的处理意见》，意见中说：

“……第四，目前，出租汽车行业的有关行政管理部门所制定的行政规章及统一制作的格式合同，有很多不规范之处，有的还与相关法律法规冲突，不利于此类纠纷的处理；第五，虽然自1994年以来，在市政府的主持下，我院与市劳动局、市出租汽车行业管理部门就如何解决出租汽车司机与公司之间的纠纷问题曾经协调过几次，由于当时情况十分复杂，通过诉讼难以控制局面，最后决定法院对此类纠纷不予受理。”

另外，松散的司机想通过工会的渠道来维权，成功的例子也是少之又少。通州天运公司的司机董昕，十年来致力于司机维权，而十年来，“用工会的力量取得成功的，一个也没有。”

除了对司机进行粗暴的“原始管理”之外，运用出租车协会的力量来影响政策，也是途径之一。

9月10日，中国《新闻周刊》记者“穿过”门卫的阻拦，来到与北京市交通执法大队在同一大楼办公的出租车协会，接待我们的一位工作人员说，他们这里是企业协会，并不直接与出租车司机产生联系。

事实上，1996年历来被司机诟病为“倒算法”的129号文件，其营运任务承包合同的细节，正是“出管局与出租汽车协会”共同制定的。

出租汽车协会，被董昕称为“出租大公司俱乐部”。

“政府的公共政策，很难在通盘考量中不受渐渐壮大起来的出租车公司的影响，最后导致的结果，往往是利益集团的利益占了上风，而为之买单的，永远是毫无游说能力的司机与乘客。”郭玉闪说。