取消农业税的效应及应对措施

陈爱成

国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议所作的政府工作报告中，把解决“三农”问题列为新政府全部工作的重中之重。报告宣布“从今年起（2003年），除茶叶税外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年减低1个百分点以上，5年内取消农业税”。根据中央这一部署，全国各地纷纷降低农业税，减轻农民负担。本文拟对盐城市盐都区楼王镇农村税费改革进行调查，并在此基础上对取消农业税的正负面效应进行研究，最终提出相应的解决措施。

一、取消农业税的正面效应

（一）增强农产品在国际市场上的价格竞争优势

在世贸组织成员内，各主要农产品生产国，不仅不向农民征税，而且给予农民大量的农业补贴，增强其农产品在国际市场的竞争力。而我国人多地少，农民的农业生产平均土地占有量十分有限，在结构转换中农产品生产成本上升压力本身就较大，征收农业税无形中又提高了农民的生产成本。从2004年起，江苏省农业税税率从7％统一调减为4％，计税常年产量和计税价格不变，农业税附加按调整后农业税税额的20%计征，税率调低后农业税及附加综合征收率为4．8%。如楼王镇的农业税亩平均负担由2003年的75．768元调至今年的43．296元，亩平均减负32．472元，已大幅度地减轻了农民的负担。显而易见，如果完全取消农业税，可直接降低农产品生产成本，提高我国农产品在国际市场上的竞争力。

（二）实现税收公平原则，促进农业发展

长期以来，农民和市民同样作为纳税人，却实行着两套不同的税制。虽然在名义上，农业税、个人所得税和企业所得税同属于所得税类，但在征收个人所得税、企业所得税时均要进行法定扣除，而农业税不作任何扣除。农民交农业税无论实际产量和成本消耗多大，都必须按定额交纳，这使得农业税几乎变成了“地租”。试想一下，如果农民交税也有每月800元的扣除额，究竟还会有多少农民达到纳税水平？由此可见，取消农业税，符合税收公平原则。尤其是在国内生产总值突破十万亿元、国家财政收入超过二万亿元的今天，逐步取消农业税的意义还不仅仅在于减轻农民税负负担，还在于它是完成农村税费制度改革的一大飞跃，将结束我国几千年来按田亩、产量、人丁向农民征收农业税的历史，极大地提高农民生产的积极性、创造性，为我国农业在一个新的平台上发展奠定了基础。

（三）缩小收入差距，有利于社会稳定

改革开放使一部人先富裕起来，但共同富裕的目标还远没有实现，贫富差距正有逐步扩大的趋势，特别是农民收入一直在低位徘徊，广大农民可支配的收入十分有限。2003年，城镇居民年人均可支配收入达到8472元，与仅为2622元的农民年均纯收入相比，已相差3倍多。国家统计局局长邱晓华指出“如果按货币收入比较，再考虑城镇居民事实上存在的隐性收入因素，则城乡收入差距至少在5∶l。”再加上我国是个农业大国，农业人口占80%以上，农业、农村、农民问题是我国政治、经济生活中事关全局的问题，农民问题又是事关改革、发展和稳定大局的问题，要解决好农民问题，增加农民收入，引导广大农民早日进入小康社会的关键举措在于取消农业税。

二、取消农业税的负面效应

（一）地方财政收入锐减，制约农村基层政权功能的发挥

自从国家分税制实施以来，省及省以下财政体制逐步确立并完善，县乡间分税制财政体制也基本确立。从收入范围划分的情况看，农业税一般划作乡镇财政收入，尤其在农业主产区，农业税仍然是乡镇财政的主要收入来源，是基层政权的重要财力保障。取消农业税后，乡镇政府的收入锐减，而目前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排对乡镇、村转移支付。如楼王镇，2003年农业税正税及附加合计为3560642元，2004年改革后为2034562元，前后相差1525990元，乡镇一级政府受到财力的约束，制约了农村基层政权功能的发挥。

(二)农村义务教育和成人技术培训面临困难

农业税是农村全民义务教育的主要资金来源，农民是义务教育的主要投入者。取消农业税后，农村义务教育虽然由县、乡财政拨付，但县乡财政缺口较大，拖欠教师工资的事依然时有发生，而县、乡拨付的费用也难以及时到位。另外，许多县、乡为适应农村调整结构，引导农民致富，多次为农民举办各类成人技术培训班，向农民传授种植、养殖、栽培等多种生产技术，深受农民欢迎。而现在由于资金来源的中断，经费的紧张，使得各种培训班无法再继续开展下去，农民的生产技能难以得到进一步的提高，不利于农业的长期高效发展。

（三）农村的公益事业难以维继

由于农村公益事业的资金主要来源于农业税的征收，取消农业税会造成乡镇财政收入严重减少，缺少足够的资金履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的长期发展。如农田水利设施无力维护和新建；济贫助困工作难以开展；合作医疗保健以及其他社会公益事业难以推行。

（四）不利于区域经济发展和营造依法纳税的氛围

取消农业税，对种田农户来讲，只是免除了部分负担，但对乡镇乃至县级经济来讲，由于财政收入总量的减少，严重影响到区域经济的发展，同时也不利于在全社会范围内营造自觉履行纳税义务的氛围，冲淡了公民自觉纳税的观念。

三、相应的对策措施

（一）改革现行县乡财政体制，保证基层组织的正常运转

1、精简基层政府机构，减轻财政负担

在市场经济条件下，经济发展所需要的资源配置主要靠市场来进行，政府的职能主要是向社会提供公共服务和公共产品。目前的乡镇一级政府，缺乏许多作为一级政府所必须具备的职能。政府的多个部门，特别是有权力的部门，都归属于上级主管部门管理。再加上现在的乡镇政府财力有限，养人已经十分困难，根本没有能力为社会提供公共产品，只能提供少量的服务。根据这种情况，建议改变乡镇政府一级政府的性质，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，即乡镇公署或公所，仅聘用少量的公务人员，完成其公共职能。乡镇原来所存在的公共服务职能，如农机站、经管站、畜牧兽医站等，转型为农民服务的中介组织，不再列入政府预算编制序列。

2、实行国民收入分配向农村倾斜，保证国家政财足额转移支付

在现有体制下，乡镇政府还不是农村居民的自治权力机构，而是我国五级政治架构中的基础环节，因此基层政府的运转经费不应由当地村民来承担，而应由中央政府或上级地方政府的转移支付来提供。为了防止一些县乡因财政困难、运转资金严重不足向农民伸手的现象发生，必须对现有财政体制进行调整，使国民收入分配向农村倾斜，向基层倾斜。国家财政及时、足额的转移支付是杜绝基层政府再向农民伸手，从源头上减轻农民负担的关键。

（二）政府加大对农村义务教育的投入

进行农村义务教育是政府的公共职能之一，理应由政府出资解决。虽然从2002年开始，中央要求教师工资由县级财政统一发放，但由于财源不足，县（区）级财政也不堪重负，实际还是要依赖乡镇财政上缴收入来解决。因此，农村教师工资发放渠道是变化了，但资金来源并未变化。本来应该由国家承担的义务教育经费，现在仍然还是由农民承担。所以，改革的思路应该是，变农民承担为国家承担，如果中央下决心解决这一问题，只需从每年的财政收入中拿出一个百分点，再由各省分担其余部分，农村义务教育面临的资金窘况便可解决。这无论是从维护社会公平、公正，还是从提高农业劳动者的科学文化素质和技能，实现科教兴农，加快农业产业化进程的角度来讲都具有十分重要的现实意义。

（三）完善农村的“两工”及“一事一议”政策

1钡髡完善农村的“两工政策”

农村“两工”即农民承担的义务工和劳动积累工，是农业生产和农村社会事业发展的客观需要。进行农田水利基本建设和防汛、抗旱、道路、桥梁的修建等既是政府的责任，也是农民义不容辞的义务。随着农村税费改革的加快和控减农民负担政策的进一步完善，“两工”的总量应略减，但不能完全取消。

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一事一议筹资是按照本地经济发展水平和公益性事业的发展需要而确定的筹集项目预算资金的方法。筹资时要从兴建公益性事业实际出发，由村民委员会提出费用预算、实施方案，经村民大会或村民代表大会讨论通过后，报上级有关部门审核批准。使用时实行镇统筹50%，村用50%，原因主要为道路桥梁及闸站的修建。对于这些公益事业的建设必须以镇统筹，规划实施，才能从根本上保证村级交通的畅通，生产水源的畅通。

（四）开征农民个人所得税，调节收入分配，促进地方经济发展

不征农业税是当今世界各国的普遍做法，但是取消农业税并不意味着免除农民的纳税义务，而是在贯彻税收公平理论的前提下，比照城镇居民开征农民个人所得税。针对当代农村外出务工人员多，农作物生长具有季节性等特点，建议税款采用按年汇算清缴的办法。随着我国经济的发展，农民收入水平的提高，这一种税种的潜力会越来越大，它将成为促进地方财力增长，合理布局和发展区域经济的重要保证。