建立起健全完备、活力高效的共产党执政机制

沈远新

一、建立起健全完备、活力高效的执政机制是跳出"历史周期率"的一大"法宝"

人所熟知，１９４５年７月，毛泽东同志针对黄炎培先生的关于共产党能否跳出由盛而衰的历史周期率时，提出了依靠民主、依靠人民监督政府，防止消极腐败现象发生的重要思想。监督与民主互为前提，互为实现方式。监督的过程是民主的实现过程，而民主的过程，一定包含着监督。这，或许可以为今天党内监督条例的颁布实施引起高度关注，甚至被认为是"一代新规"提供有说服力的一种诠释。

监督在党执政过程中的极端重要性，可以从执政党同人民群众之间关系的性质、特点来认识。在实际生活中，除了政治统治、政治管理、政治领导等关系外，执政党与人民之间还有着政治代表的关系，就是代表与被代表的关系。其中，执政党是"代表"，其赖以生存和发展的人民群众就构成了"被代表"。既然是政治代表关系，"代表"的全部职责，就应当是尽全力实现"被代表"的根本利益，实现体现"被代表"根本利益的政治主张和价值目标。谁"代表"的程度越高，谁就越能得到人民的拥护；反之，谁"代表"的程度越低，甚至违背、损害"被代表"的根本利益，谁就会丧失人心，必将要落到亡党丧权的地步。

然而，世界各国的政治实践表明，执政党所处的地位和拥有的权力，如果没有健全完备的制度机制加以制约，"代表"往往具有偏离"被代表"利益、滋生消极腐败现象的惯性。这一点，即使是执政的共产党也不能例外。事实上，腐败还成为前苏联东欧国家共产党丧失执政地位的重要原因。对此，必须深切地看到，执政既使我们有了为人民服务的更好的条件，但同时也提出了更严峻的挑战。党成为执政党，掌握了政权，有了调动全国人、财、物等资源的权力，而且权力之大，可调动的资源之多，都是未执政前无法比拟的。

从整体上讲，党经受住了这一考验，但在一些组织和干部身上，确实也存在着消极腐败现象蔓延的问题。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。对于这一新的课题，我们探索和努力的方向无疑应当是，建立起健全完备、活力高效的执政机制，以制度强力保障和强化党的长期执政地位。这也是世界各国政党执政的一条成功经验，体现为现代政党执政的基本规律。

二、从"三个关乎"高度发挥党内监督的关键性功能

历史反复证明，制度在党的建设中占据着基础性地位，制度的完备性、规范性、可行性和约束力，决定着党内监督的质量和效果。以制度为后盾的监督才是靠得住的监督。正因为如此，将制度建设摆在特别重要的位置是党内监督条例一个突出的特点。条例对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等监督制度作出了具体规定，既有党内监督成果的系统归纳提升，又有吸收党外经验进行的大胆创新。

从所有这些制度规定看，都有一个强烈的思想前提：中国共产党是中国唯一的执政党，其自身状况如何，对中国政治的实际发展进程起着至关重要的作用；进一步讲，党内监督对共产党执政整体效能的发挥又具有关键性意义。也正因为如此，立足于以健全完备、活力高效的制度机制充分发挥党内监督在共产党执政中的关键性功能，一定要做到"三个不能"，从"三个关乎"的高度加以落实：

第一，不能把党内监督的功能局限于反腐倡廉层次，而要提高到关乎维护和巩固党的长期执政地位的高度来认识。党内监督在整个监督机制中处于关键位置，邓小平对此很早就有深刻认识。他说，党要接受的监督来自三方面：党的监督、群众监督、民主党派和无党派人士的监督。党的监督最直接，它包括对党员的监督和对干部的监督两个方面。其中，对干部的监督最为关键。他强调，党要管党，对掌握权力的干部形不成监督，那么干部手中的权力就有被腐蚀的危险，而这种危险在一定条件下将直接威胁到整个党的执政。党的历史、尤其是改革开放以来的实践证明，党内监督对维护、巩固党的长期执政地位具有关键意义：哪个地方、部门什么时候党内监督工作抓得比较紧，民主集中制执行得比较好，个人专断、滥用职权和"有令不行、有禁不止"的情况就比较少，消极腐败现象也会受到抑制，出了问题一般也能得到及时解决。因此，越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。

第二，不能把党内监督的功能局限于规范执政党权力运作的层次，而要提高到关乎实现人民群众根本利益的高度来认识。党内监督是执政党自身最直接、最有效的监督形式，也是整个社会监督体系的核心。其效果如何，直接决定着执政党权力能否健康运作，决定着整个社会监督的状况。更进一步，中国共产党不仅是执政的党，而且是领导的党，是永远追求自身先进性的领导的党。制度化的党内监督应当达到这样的目标，即执政党及其党员、干部接受这种监督是自觉的、诚心诚意的、没有保留的。只有这样，党才能始终不渝地实践全心全意为人民服务的宗旨。接受监督是党长期执政的关键。接受监督，规范运作执政党权力，真正做到依法行政、依法管理、依法行事，才能把各方力量、资源集中到正确的体现人民群众根本利益的方向和轨道上来，以对人民群众的利益实现来吸引人民，凝聚人民，动员人民，始终保持和发展同人民群众的血肉联系。

第三，不能把党内监督的功能局限于改善执政党内民主生活的层次，而要提高到关乎社会主义政治文明整体发展的高度来认识。党内监督在整个党内民主机制中处在关键位置。一方面，对执政党的党内民主建设和发展来说，民主生活是基础，民主监督是关键，民主决策是根本，三者相互依存，缺一不可。加强和健全党内监督，是党内民主发展的内在要求，对党内民主以及党的整个事业都具有决定性意义。另一方面，或许是更为紧要的一方面，如果说党内民主要走在人民民主的前面，会推动人民民主的发展，那么，党内监督也应当走在人民监督、法制监督、行政监督的前面，推动和带动其发展。这种推动和带动，将主要体现为社会主义制度文明的进步，并极大地促进依法行政、依法管理、依法行事的权力规范运行的要求转化为人们自觉的行为方式和思维习惯，促进整个社会主义政治文明的整体发展。

当前，党内监督发挥这三个方面的关键性功能，在监督主体和机制上，要强调集聚、集中起党内健康力量，形成积极的主流和重心，促使中国共产党的自我监督向良性转化和发展，强调制度反腐、预防反腐、源头反腐和主动反腐。在监督对象和范围上，不能允许有任何置身于监督之外的特殊党员和领导机关，要突出加强对党的领导机关和领导干部，尤其是各级领导班子主要负责人的监督。在监督重心和领域上，要在强调全面进行政治监督、纪律监督、权力监督和作风监督的同时，突出加强对权力的监督，着重解决当前在一些组织和干部中蔓延恶化的消极腐败现象。

三、大力加强党内监督必须遵循的基本原则

在中国，实际的政治活动必然以中国共产党为核心展开和运作。而在中国共产党的整个执政过程中，最主要的课题和任务主要是两个：一为维护和巩固党的长期执政地位；二是推动经济社会的全面发展，不断提高人民群众的物质文化生活水平。为此，以执政党为领导核心展开政治活动，必须"要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。"加强党内监督，同样必须着眼巩固中国共产党执政的这三大支柱，即党的领导、人民民主、依法治国，并在实际中遵循以下基本原则。

１，以中国共产党为核心主体。作为中国唯一的执政党，中国共产党不仅是国家政治生活的核心，也是社会组织和各方政治力量的核心。党内监督的展开，不论是组织设计原则、程序和主要环节，还是其实际运行，其核心主体都只能是中国共产党自身。这也是中国共产党党内监督真正成为推动民主政治发展的积极性力量而不是削弱性因素的基本保证。但这并不排斥社会其他力量在中国共产党党内监督中发挥作用。在国家政治生活层面，可以实现党内监督与国家政权体系中的法制、行政、司法等监督的相互贯通；在社会生活层面，则可以实现党内监督与舆论、群众等监督的相互贯通，充分发挥人民群众的积极性、主动性，形成一体化党内外监督体系。

２，以宪法、法律和党内法规为准则。党内监督必须处理好三个方面的关系：处理好与宪法、法律的关系，以此作为最根本依据；处理好与党章的关系，以此作为基本依据；处理好党内法规制度与国家法律体系和法律规范的关系，在与国家法律基本精神一致的前提下，不断完善党内监督机制及相关制度建设。要特别强调的是，现代民主的理念和制度都要求，宪法应当成为最高的权威，任何社会政治力量都必须在宪法和法律的框架内活动，遵守、服从宪法和法律。我们在这一方面有过惨痛的教训，因此也在党章中明确要求："党必须在宪法和法律的范围内活动"，从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。

３，以维护和巩固党的长期执政地位为前提。加强党内监督首先产生于执政条件下权力会被腐蚀，执政党会脱离人民、脱离实际的现实压力。尤其是过分集中的权力，容易产生专制，而没有监督的权力，则必然导致腐败。党内监督机制运作的前提是加强和改善党的领导和执政，所以，其展开不应削弱甚至否定中国共产党的执政地位，相反，应以维护和巩固党的长期执政地位为前提。

４，以维护、实现人民群众的根本利益为最终目标。人心向背是决定政党执政的根本因素，而人心向背又取决于党对人民群众根本利益的维护、实现，即"代表"的程度。要正确处理好错综复杂的利益关系，并始终把握好关系执政全局的"最大多数人"的利益问题。要注意围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，竭尽全力办好关系群众切身利益和实际困难的事，更多地从物质生活上满足人民需要，使之在改革发展稳定中得到实实在在的利益。

５，以具有可操作性的、健全完备的制度为基本平台。没有制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。只有基于健全完备的制度所形成的监督机制才可能强有力的、持续的、积极的监督。要发挥党内监督作为促进和集中党内健康力量的重要资源，首先必须使党内监督成为一种制度化的过程，把所有的监督程序和环节都建立在健全完备的制度平台上。从这个意义上讲，今后党内监督的关键是制度机制的不断创新和建设，这本身也将成为不断加强监督包括党内监督的基本动力性因素。

６，以人民群众的广泛参与为基本动力和手段。中国社会主义民主政治建设有自身明确的价值取向和制度基础，其中，一个突出之点是坚持中国共产党的唯一执政党地位，这必然影响到民主政治的实际运作和相关的制度设计。但是，这毫不排斥在强调党内监督的同时，充分发挥其他监督功能，实现党内外监督一体化协调运作。事实上，即使是党内监督功能的充分发挥，也取决于人民群众积极主动、规范有序的广泛参与。从本质上讲，党内监督是一个开放性的体系，它以人民群众的参与为基本动力和手段。

四、在大力推进社会主义民主政治整体发展中发挥党内监督的作用

任何制度机制的功能发挥都有其内在限度，党内监督机制的作用自然也不例外。即使中国共产党是一个强调与时俱进、始终保持自身先进性的执政党，要消除自身内部和执政中的消极腐败现象，克服政治健康发展中的种种不利因素，仍然不能简单地采取"制度万能"的方法观，尤其是不能"毕其功于一役"，把政治的实际发展和社会进步寄希望于某一制度机制的单兵突进式的健全完善。因此，对于党内监督机制的健全完善，对于党内监督条例的颁布实施，我们既要充分发挥优势，又要着眼于在探索共产党执政机制、社会主义政治体制、社会主义基本制度整体协调发展中，保证政治权力的规范运行，巩固党的长期执政地位，更好地实现人民群众的根本利益，推动社会主义政治文明的长足进步。当前和今后相当一个时期内，在推进党内监督制度的不断创新与发展上，要努力在以下方面深入探索，重点突破。

第一，社会主义政治体制的整体优化。政治体制优化的一条重要标准是对权力的制约程度。大力加强党内监督即基于执政党在实际政治生活中的核心地位和决定性影响，在其内部强化制约来规范执政党权力运作，进而推进整个国家政治生活的规范化制度化。简而言之，其本质是以执政党内决策权、执行权、监督权的互相制约，更好地完善与"三权分立"体制相对的"议行合一"体制。

第二，共产党执政机制的整体优化。从现在的党内监督条例看，是监督机制建立健全上的一大进展，其核心内容是监督授权，即由谁来监督和对谁监督；其次是监督运作，包括形制、手续，即用什么办法、形式使党内监督有序地进行；再次是有效的监督保证。可以说，这一条例确是吸取党执政几十年来的丰富经验和理论、实践成果的具有可操作性、规范性并能推动党内监督有序有效进行的党内法规。但维护和巩固党的长期执政地位，确保"立党为公、执政为民"，不仅仅只是加强党内监督的问题。从根本上说，这取决于通过结构调整、组织建设和功能完善实现共产党执政机制的整体优化。关键是这一机制不仅要理顺和优化执政党与国家的关系，保证党自身始终具有强大力量有效控驭国家政权，而且要使党具有更大的充足的空间来容纳消化社会的参与和利益表达，并在这一过程中全面关怀社会，真正成为最广大人民利益的代表者和维护者。

第三，共产党领导方式和执政方式的法治化。党实行依法治国的基本方略，其实质就是确立宪法和法律至上的地位。这也是党内监督机制充分发挥自身功能的方向和根本依据。执政方式的法治化，具体体现为党尊重法定的国家政权体系，依法进行国家基本制度建设和实现自己的领导。早在１９７９年，邓小平在五届全国人大二次会议党内负责人会议上，就以深远的战略眼光指出，"党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事"。领导方式和执政方式的法治化，意味着党主要将采取的执政方式是在特定会议上形成自己的政治主张，把自己的政治主张变成具体的政策建议提交国家立法机关，并通过立法机关中党组织和党的成员的努力，使其得以顺利通过，形成为法律和重大政策，转换成为具有强制性的国家意志。但是，"没有党规党法，国法就很难保障"，领导方式和执政方式的法治化的一个重要的前提，是在党的系统内部实现党的领导行为和领导过程的制度化规范化，同时，适时适度将执政党权威和权力法律化制度化，并通过将其他社会政治力量对执政党的监督结构化、体制化，将对中国共产党执政地位的挑战性破坏性因素有效引导到法律、制度的轨道之内和公开、公正、和平的有益竞争上来，始终保持对执政党的适度压力，以压力形成活力、活力推动创新、创新促进发展，从根本上动态上保持和强化党的执政权威。

最后，还需要说明的一点是，党内监督及其机制的健全完善不能一蹴而就，随着经济社会的不断发展变化，新情况新问题不断涌现，将对国家法律制度和党内法规建设都提出新的要求。党内监督功能的发挥既决定于监督机制的健全完备、活力有效程度，更取决于监督机制适应经济社会发展进程的程度。实际上，这也向我们提出了与时俱进、不断创新党内监督机制的要求。