权利与权力：党内监督的政治学解读

王中汝

一、软弱无力：党内监督的尴尬与困境

仅仅党的十五大以来，全国省（部）级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件２０００余项，其中，中央纪委、监察部制定的有１２０余项。能说我们的监督制度不健全吗？从"工作餐"、手机话费、配备电脑到经商、出国，从八小时以内到八小时以外，处处有规矩。为什么随着禁止性的法律法规的愈定愈多，各种违法乱纪行为也越来越猖狂？

从中央到地方，我们拥有３０多万人的纪检监察队伍，拥有数万个纪检监察机构，专职从事党员干部的党风廉政建设工作，但８０％以上的涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件来源于群众的举报。一方面，我们为人民群众顶住风险、挺身而出而鼓与呼，另一方面我们不能不扪心自问：我们的纪检人员和纪检机构在防范与揭露干部队伍中的违法乱纪上发挥了多大的作用？

过去２０多年来，中国建立了形式上十分健全的干部监督体系，包括权力监督、司法监督、舆论监督，其中党内监督是这个体系上非常重要的一环。但是，现实生活中却存在着较为普遍的极不正常的"三基本"现象：事前基本没有监督，事中基本缺乏监督，事后基本不是监督。这些名目繁多的监督形式、监督机制以及由此构成的监督体系，为什么在实践中往往显得这样的苍白？

种种现象，不能不使人感到有一种难以言表的怅惘和困惑。毫无疑问，这么多吏治腐败的现象，首先说明执政的中国共产党内出了问题，共产党的内部监督出了问题。但这并不是说，共产党不重视党内监督问题，不明白其中的厉害得失。早在１９５７年，邓小平就指出，中国共产党是执政的党，大量的干部居于领导地位。"在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。"因此，"党要受监督，党员要受监督"。理论与实践严重背离应该使我们反思：我们的党内监督机制究竟出了什么问题？

二、党员权利缺失是党内监督薄弱的根本原因

中国共产党是中国的执政党，这意味着人民把体现着国家本质特征的公共权力委托给了中国共产党。因而，党的领导权和执政权是一种特有的"公共权力"，属于全党所有，其"公共性"也决定了民主原则是党赖以存在和运行的根本准则。全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内的一切事务，党员是党的主体和各级党组织的"主人"。所有党员，无论是担任党内领导职务的党员还是普通党员，在党内政治生活中是完全平等的，平等地享有党章规定的权利，平等地对党承担义务。各级党的领导机关和领导干部的权力，代表党参加并领导国家机关的党员的"代表"资格，都来自相应范围内的党员的授权，而且这种充分的党内授权是党员干部"代表"资格被人民承认的前提。

根据这种民主原则，中国共产党党章规定，党员享有以下权利：（一）参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训；（二）在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论；（三）对党的工作提出建议和倡议；（四）在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部；（五）行使表决权、选举劝，有被选举权；（六）在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护；（七）对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出；（八）向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。

党章关于党员权利的这些规定，为党内民主的发展奠定了坚实的基础。但不幸的是，党章的规定与党内民主的现实之间存在着巨大的反差。首先，党章关于党员知情权的规定过于笼统、过于抽象。"知情权"是党员在党内应该享有的基本权利，没有对党内事物的充分知情，所有其他权利都无从谈起。党章规定了党员有参加党的有关会议、阅读党的有关文件的权利，并把其作为党员讨论政策、提出建议，以及批评、检举、揭发任何组织和党员的前提。事实上，党员了解党内情况的侧重点不在开会、阅读文件，而在于了解党的各级组织的决策和执行活动。鉴于普通党员与党员干部之间严重的信息不对称，实践证明，这些环节往往是党员难以知道而又容易出问题的环节。

其次，党章赋予党员的第（二）条和第（七）条权利，实际上是规定党员在党内具有"言论自由权"和"思想自由权"。关于"言论自由权"是指，在不违背党的章程、纲领的前提下，党员有权利在党内就党的政策或某一具体党组织的策略提出不同意见，而不应该受到什么束缚和责难。关于"思想自由权"，是指党员在政治上和行动上坚决执行党已经作出的决定的前提下，可以在思想上保留自己的不同意见，并且有权利向上级组织直至中央提出。虽然党章规定得很清楚了，但在现实生活中，阻碍党内言论自由和思想自由的因素还很多，以致于大大抑制了党员的创造性和积极性，使党的思想文化生活缺乏必要的生机与活力。

第三，党章规定党员享有"表决权、选举权、被选举权"，这是民主原则下党员最根本的权利--广大党员对党内的"事"（决策）和"人"（选举与被选举）享有最终的决定权。就表决权而言，党章虽然有这样的规定，但在实际上并没有建立起表决的运行机制。就后者而言，作为党员实现党内"主人"地位的选举权和被选举权，实际上还很不完善。建党已经８０多年了，和平执政也有５０多年，至今还没有制定出一部全党适用的规范的选举条例或办法。这样，党员的最根本权利也打了折扣。

以权利制约权力是现代民主政治和权力制约的根本法则。权利产生权力，赋予权力以合法性，从而能够有效地制约监督权力。党员民主权利的缺失，实际上意味着党内权利－权力关系的颠倒和干群关系的错位：理论上的"授权"者无"权"可授；实际上的"授权者"或"私自授受"，权力肆虐，或秉公而授，无力监督；理论上的"主人"在现实中处于权力边缘，理论上的"仆人"居于现实权力的中心。探询党内监督薄弱，如果不明了权利－权力关系颠倒和干群主体错位这个现实，就等于隔靴搔痒，没有抓住事物的根本。

三、权力运行机制不顺畅是党内监督薄弱的重要原因

权力制约监督的思想是人类政治文明的精华。法国著名思想家孟得斯鸠的"一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验"，以及英国著名思想家阿克顿的"权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败"，已经为近代以来的世界历史所证实。改革开放以来，权力必须受到制约监督，也日益成为中国共产党人的共识。党的十六大报告把"加强对权力的制约和监督"专列出来，作为"政治建设和政治体制改革"的九大任务之一。胡锦涛总书记在２００３年２月举行的中纪委二次全会上也指出，"历史和现实都表明，不受监督的权力必然导致腐败。"

客观地说，至今为止，人类历史上成功地把权力制约监督思想运用到政治实践中的是西方发达国家。资产阶级革命胜利后，采取立法、行政、司法三权分立的形式，确立了较为科学的权力相互制约、相互监督而又彼此合作的政治体制，成功地缓和了阶级矛盾，防止了专制主义的复辟，从而稳固了资产阶级的政治统治。当然，不能把我们的党内监督比附于西方的分权体制，但它们的基本原理却有共通之处--防止权力的滥用和随之而来的腐败。正是在这个意义上，十六大提出，要"建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。"

权力结构合理和配置科学是权力制约监督有效的必要前提：在结构上，监督者必须享有独立的地位，不能与被监督者有依附或其他形式的利益关联，此之谓结构合理；在配置上，监督者必须拥有至少不低于被监督者的权力，此之谓配置科学。以这两个标准来审视，我们可以发现，现行的党内监督体制存在着严重的缺陷。

首先是下级监督。下级监督一向是中国共产党所提倡的，周恩来早在上世纪５０年代就多次强调，"中央与地方要互相影响互相监督，不要以为只是上面对下面监督，下面同样要监督上面，起制约的作用。"要求下级有效监督上级，在实践中是行不通的。下级权力小于上级，甚至作为下级的个人有时候根本就没有什么权力，而上级往往决定着下级以及其工作人员的去留、待遇等。即使下级的某些工作人员发现了上级存在的问题，在决定自身命运的上级面前也不敢"较真"监督。因此，我们在理论上重视的下级监督，事实上起不到什么有效作用。

其次是同级监督。在目前的领导体制下，所谓同级监督，事实上是一种变了形的"下级监督"。作为党内专门监督机构的各级纪委，目前名义上实行的是同级党委和上级纪委的双重领导，但由于关系各级纪委成员切身利益的决定权都掌握在同级党委手里，实际上只有同级党委对党内监督机构具有真正的领导权，上级纪委的领导权可以说是徒有虚名。这种领导体制的直接后果是导致了监督机构缺乏应有的独立性，严重依附于同级党委及其领导成员，并成为其事实上的下级。如果同级党委及其领导成员接受监督的自觉性强，纪委还能履行职责，反之，纪委则无能为力。近年来的事实也表明，各种职务犯罪几乎没有是同级纪委发现查办的，同级纪委几乎不按"五项制度"向上级汇报党委的情况。

最后是上级监督。应该说，上级监督是最有效的，特别是中纪委这几年查处了不少举国震惊的大案要案。但是，上级监督也面临着不少问题。一是上级监督成本过高，一些本来应该而且可以通过同级纪委查办的案件往往由于同级监督的缺陷而非由上级纪委出面不可，上级纪委特别是中央纪委成了地方干部违法乱纪事件的"灭火队"，浪费了大量的人力、物力和财力。二是上级监督的难度越来越大，一些地方的贪腐分子往往成为"一荣俱荣、一损俱损"的利益共同体，相互勾结编织成外人难以识破的利益关系网。三是上级监督具有滞后性的特点。由于上级与下级在时间和空间上的距离，使得上级不知情，对下级的监督要以案件线索为抓手，只是一种查案式的事后监督，而无法做到事前和事中监督，更无法及时挽救坠入犯罪深渊的党员干部和消除他们给党带来的消极影响。

以权力制约权力是现代民主政治和权力制约的另一根本法则。党内权力结构不合理，权力配置缺乏科学性，是导致党内监督软弱无力的重要原因。好在中国共产党已经比较深刻地认识到这个问题的严重性，《中国共产党党内监督条例（试行）》的制订与颁布，表明党正在努力地从权力结构与权力配置上探索解决问题的办法，这是一条正确的路。

四、发展党内民主是强化党内监督的根本出路

如何完善党内监督体系是全党及全社会都很关注的问题。无论是强调强化党内监督意识，健全党内监督制度，还是强调改革党内监督体制，实行纪检机构的垂直监督或平行监督，都集中体现了以权力制约权力的必要性。但是，在以权利制约权力和以权力制约权力两种权力制约法则之间，哪一种具有根本性的意义？恐怕具有决定性、根本性意义的是以权利制约权力。没有党员权利对党员干部权力的有效制约，就没有健康的权力之间的监督和制约。因此，以推行党的代表大会常任制和改革党内选举制度为重点，以切实保障党员民主权利为核心，积极推进党内民主进程，是强化党内监督、健全党的肌体的根本出路。

从根本上说，党的全国代表大会是党的最高权力机关。但是，历史和现实都表明，党的代表大会在政治生活中发挥的作用是与其政治地位不相称的--实行非常任制，只能在几年一次的开会期间发挥一些象征性的作用，赋予已经决定的重大问题以程序合法性，而不可能在党的决策和监督上发挥应有的作用。为了改变党的代表大会的"橡皮图章"形象，充分地发挥普通党员和党代表的积极作用，必须把党的代表大会由非常任制改为常任制。早在１９５６年党的八大上，邓小平就提出了这个问题，"代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。……这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。"近些年来，一些地方试行党的代表大会常任制的实践证明，其积极效果尚在验证之中。当然，从保障党员的民主权利、督促党的领导人自觉接受代表大会的监督方面来看，党的代表大会常任制无疑能够发挥很好的作用。

党内选举制度是党内民主制度中的一项根本制度，也是党赖以安身立命的民主原则的制度化、程序化表达。党内选举的过程，实际上是普通党员与党内领导人之间的授权与被授权过程。选举制度实行得如何，往往标志着党内民主的发展程度。改革和完善党内选举制度的重点，是从制度上逐渐消除长期以来形成的、自上而下的委任制或变相委任制代替自下而上的选举制的倾向，逐步消除不尊重选举人意志或变相操纵选举人意志的现象，逐步提高党内选举的真实性、民主性。与改革和完善党内选举制度相关的，是建立党内弹劾罢免制度，后者是前者合乎逻辑的延伸和补充。只有通过健全的党内选举制度和党内弹劾罢免制度，才能从根本上解决党的各级领导人向谁负责的问题，才能在根本上解决党内监督问题。党的十六大指出，党内民主是党的生命。这个论断包括三层意思：没有党内民主，就没有科学的决策和正确的领导；就没有健全的、制约有力的党内监督；也没有充分而又真实的社会主义民主政治。很清楚，缺失了民主与监督的党，必然会蜕化成官僚与独断的党而被人民所抛弃，也根本不可能创造出生气勃勃的国家民主。从这个意义上说，党内监督也是党的生命。