“不法行政”的怪现象

申　钧　薛　凯

近些年来，我国各级政府在法治化进程中取得了公认的成就，也存在不少问题，特别是“不法行政”现象十分突出。对这一桩桩怪现象加以揭露和剖析，无疑将有利于加快我国全面推进依法行政、建设法治政府的进程。

“跑马圈地”以法争权

“权力部门化，部门利益化，利益法制化”，是当前一些地方依法行政中的一个突出问题。一些部门立法，自己起草，自己执行，为部门的权力和利益“跑马圈地”，积极扩大自身的收费、处罚和许可权等。熟悉内情的人士气愤地说，为了一己私利，个别部门甚至提供虚假信息，到了不讲真话、利令智昏的程度！

特别需要引起人们警惕的是，这些部门在此过程中，往往打着维护国家利益、强化行业管理的旗号，从中夹带“私货”，很具迷惑性。尽管立法法等法律为了确保立法质量，规定了公开征询和立法听证等制度，但在实践中落实得并不理想，行政机关的意见往往占据主导，公众声音很弱。部门利益的干扰，已成为一些地方立法质量不高、执法难以推进的重要原因之一。

视法为器治民不治官

在一些干部的头脑中，还普遍存在把法律作为治民工具的思想，权大于法、长官意志、特权思想根深蒂固。一些领导干部曲解“依法治国”的含义，不谈依法治官只谈依法治民，不谈依法治权只谈依法治事，不谈依法治高层只谈依法治基层。执法者把自己看成法律的化身，忽略了自己也要接受法律的约束。现实中，之所以会出现税务所长暴力抗税、交警队长酒后开车、派出所长致人伤残等怪现象，根源之一就是“治民不治官”的思想在作祟。

由于对法律持工具主义的态度，现实中各种以权压法、以情乱法，“人治”取代“法治”的现象屡禁不止。上行下效，不少群众也因此逐渐失去对法律的信任，导致法律权威的进一步丧失。

部门打架各自为政

据一些基层群众反映，目前，行政执法中多头执法、多层执法问题比较普遍。一方面，政出多门，各部门从不同层面做出规定，标准各异，客观上造成了行政执法者不作为、乱作为或难作为。例如，按规定道路路政由交通部门管，道路交通违章和治安由公安机关管，但在一些地方这两个部门却冲突不断。近年来，在湖南、山东等地都发生过两个部门大打出手、阻断交通的事件，惊动中央。另一方面，法律、法规往往规定县级以上某某部门负责某方面执法，结果同一系统的各级执法部门纷纷下乡执法，加重了基层负担。

与部门利益膨胀遥相呼应的是地方保护主义的盛行。改革开放后，随着权力的下放，地方保护、各自为政演变成一大公害，消耗了大量的执法资源。例如，本来国家对建筑单位已经规定了严格的资质审批条件，但由于建筑业是一块“肥肉”，很多地方又各自立规，外地企业要进入本地市场，必须向本地的主管部门申请进省(市)施工许可证，准入门槛大大抬高。

法盲执法执法违法

执法队伍素质低下，是导致当前一些地方乱收费、乱罚款、乱强制屡禁不止的一个重要原因。不少执法人员没受过系统的业务培训，加之平时疏于学习，致使执法违法现象屡有发生。东北某省对有关执法部门进行的测验显示，执法者应知应会法律知识的合格率只有30%。

有专家指出，一些事业单位的执法问题尤其严重。出台一部法律就新增一支执法队；执法队没有核定行政编制，就用事业编制或雇用临时人员；没经费就去罚款，造成执法腐败。据了解，南方某省仅执法队伍就有4000多支，成份构成十分复杂。该省警力的近一半都是地方编制的合同制民警，还有大量保安协助执法，一些联防队员根本没有执法权，却可随意检查公民证件，实施人身强制等。

借法牟利执法产业化

专家告诫，在一些地方，公权部门正有向自利性组织演变的倾向，执法权已变成某些部门的牟利工具。群众气愤地说，现在“执法就是罚款，管理就是收费”。在少数地方和部门甚至形成了借执法之名行保护违法之实，以非法利益供养执法队伍，形成执法与违法相互依存的黑色“执法产业”。据报道，电影《手机》上映前，影片发行公司曾拿出200万元给“可以打击盗版的人”，希望他们摆平盗版商，推迟一周面市，结果如愿。

执法利益化与执法机关经费难保障密切相关。据了解，尽管各地财政基本实现收支两条线，但不少地方操作中仍实行按比例或超过基数返还的办法，规费、罚款收了多少给多少，执法收入与个人待遇息息相关。

恣意用法暴力行政

在一些地方，执法成患，已不仅仅是态度粗暴的问题，而演变为官民之间的暴力对抗。一些地方为“推动”工作，动辄动用警力，抓人捕人。有的地方私建“执法队”，私设“小黑房”，用来教训“不听话”的群众。有的地方还实行“恶人治村”、“恶霸执法”，把“村霸”、地痞搜罗进基层政权及执法队伍中来，专门对付当地百姓。

据调查，暴力行政有四大“高发区”，主要发生在农村税费收缴、征地和房屋拆迁、城市管理和城管执法以及阻止公民上访领域。专家认为，片面的政绩考核体制和不合理的行政“包干制”，是导致暴力行政的制度原因。有关领导和上级机关为了完成任务，对暴力行政往往也是“睁一只眼闭一只眼”。

暴力行政危害甚大。它使得干群关系持续紧张，成为衍生黑社会势力和诱发恐怖行为的温床，极大地影响了基层的稳定。有迹象表明，目前一些地区的党政干部受到暴力伤害的也不在少数。

约束乏力监督虚位

一些行政人员在运用权力时，缺乏节制，恣意用法，已到了随心所欲的地步。有人甚至狂妄地叫嚣：“什么是法，我的话就是法。”如此无法无天，根本原因在于缺乏有力的监督。

目前，我国一些地方对行政机关的监督非常薄弱，基本上仍是“手心”监督“手背”，监督制度“虚置化”的问题比较严重。一些地方政府的运转和工作重心，主要围绕着领导人的意志进行，而对于约束权力的事情，领导没有积极性。这使得不少地方尽管有着庞大的监督机构、繁多的制度规定，却发挥不出应有的作用。一些内部监督出现“互相礼让”，形成所谓的“真管不行，不管也不行，抹平才行”的怪状。外部监督和专门监督难以形成网络，实施起来阻力重重，导致不少好制度在一些地方和部门变成了“花架子”。

与民争利侵犯私产

当前，一些政府部门“争权于朝、争利于市”，以公权名义进行超额盘剥，随意侵犯公民的财产权。还有一些部门随意决策，武断执法，动辄实行全行业停业整顿，在打击了不法经营者的同时，也给合法经营者造成不小的经济损失。

与民争利有三大表现：一是维护垄断。据国家发改委的统计，一些行业借助垄断谋取超额利润，持续成为社会投诉热点。二是过度投资。一些地方为了短平快地出“政绩”，把宝贵的财政资源大量投入到竞争性行业中，使得政府本身成为利益一方，破坏了市场经济的基本规则。三是超额盘剥。除了“三乱”外，近年来最大盘剥来自风行一时的“卖地风”。据专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地形成的价格“剪刀差”有近5万亿元。

隐瞒信息神秘行政

当前我国一些行政部门的透明度非常低，“神秘行政”的倾向比较严重。专家估计，目前我国80%的社会信息资源掌握在政府手中，但其中80%处于封闭或半封闭状态。一些行政文件仍被作为“内部规定”，有的还利用信息垄断进行寻租。一些地方在政绩上弄虚作假，对出现的问题“捂盖子”，对中央“报喜不报忧”。群众讥讽说，有些地方是“村骗乡，乡骗县，一级一级往上骗，一直骗到国务院”。

因信息不透明所产生的“私吞”法律现象也比较严重。“上有政策，下有对策”，中央政策到不了基层，已经成为某些地方政府部门的一大顽症。南方某省几年前曾做过一项调研，结果发现有70%左右的法律法规，特别是地方性法规和规章没有得到有效执行。

推责诿过行政不作为

对有利益的领域，争权夺利，竞相管理，而对没有利益的领域，推责诿过，缺位失语，这是当前不少部门普遍存在的一个问题。一方面是胡乱作为，以捞取部门利益和个人好处，另一方面又是无所作为，对社会急需、百姓期盼但没有利益的事情，不闻不问，在其位不谋其政。

有不少行政人员，抱着不求有功但求无过、得过且过的思想混日子，尽管自身清白，却不为群众服务，不愿触及矛盾，不敢与坏人做斗争，在不知不觉中损害了群众的正当利益。行政诉讼法实施十多年来，不少地方的政府和部门因行政不作为被当地群众推上了法庭。

行政不作为虽然不如乱作为那样后果严重，危害却不可低估。一件县里完全可以处理的事情，却要中央领导亲自过问才去解决。这种“小事拖大、大事拖炸”的怪现象，在我们的社会中大量存在。