《行政许可法》的新理念

金　言

人本政府的理念。以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。”行政许可法的立法宗旨之一是方便群众，保障公民、法人和其他组织的合法权益，要求设定行政许可必须遵循促进经济社会和生态环境协调发展的原则，体现出法以民为本的鲜明特色。行政机关及其工作人员必须认识到，经济发展并不是终极目的，社会进步和人的全面发展才是我们追求的目标。因此，必须坚持以人为本，坚持把实现最广大人民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点。要以培养人、塑造人、发挥人的积极性和创造力、促进人的全面发展为目标，从理解人、尊重人、关心人和帮助人入手，发挥政府的职能作用。

有限政府的理念。在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥传统维护公共秩序和社会利益“守夜警察”的作用，而且要充分发挥分配资源、安排生产、照顾社会的“家长”作用。久而久之，政府的触角延伸到社会生活的各个角落，职能日渐增加，机构不断膨胀，行使权力也自然没有什么界限可言，我们为此曾付出过沉重的代价。事实上，政府不可能是万能的，也不应该要求它万能。在西方国家，行政权的存在一直被认为是一种“必要的恶”，每一项行政权在达到它的某些价值预期的同时，都会逻辑地暗含着许多消极影响和腐败机会。因此，在政府规制和社会自治之间的边界划分上，应始终坚持社会自治范围最大化、政府规制范围最小化的原则，即政府权力应当是有限的。政府应当致力于做人民根本做不到的或以各自的能力不能做得很好的事，包括建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、维护市场正常的竞争秩序、投资于基本的社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护生态环境等。政府应当以市场、社会为前提作功能补位性行政或助动式行政，应是对市场及社会功能缺陷的替补，而不能代替市场和社会。《行政许可法》关于有限政府的理念体现在对行政许可权的设定上：一是明确界定行政许可的设定范围。《行政许可法》第12条规定了可以设定行政许可的范围，同时第13条又明确规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设立行政许可。二是合理划分行政许可的设定权限。除法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。行政许可设定权的上收，正是《行政许可法》最突出的亮点，特别是取消了部门规章的行政许可设定权，改变了部门自我授权、扩大本部门权力的现象，确立了政府权力有限的原则。

透明政府的理念。有人说距离产生美，神秘产生权威。传统体制下的政府就是神秘的氛围中保持权威的，政府的许多活动都处于不公开状态，事关百姓切身利益的各种政策和决定同样是在这样的习惯性思维中出台和实施的。必须看到，虽然神秘产生了所谓的权威，但也同时产生了距离和隔膜，特别是由于“暗箱操作”带来的腐败问题暴露了神秘政府的最大弊端。近年来，人们对于行政公开的需求日益强烈。尤其是随着中国的“入世”，行政公开问题己经由道德自律转变为法律强制，因为政府承诺的及时通知义务、及时公布法律法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务、设立咨询点义务等无一不是强制性的法律要求，不容我们回避。行政公开指行政活动的过程和结果应当是开放的，应当向社会公布，行政相对人有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息。行政公开是民主政治的基本要求，对于行政机关来说，行政公开将使其置于公众的监督之下，以防止行政腐败，“阳光是最好的防腐剂”。对于公民来说，行政公开则是对其知情权、参与权和监督权的肯定和保护。《行政许可法》很好地体现了行政公开、透明的理念：一是规定有关行政许可的规定应当公布、未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。二是规定行政许可实施的主体应当公示，谁有权实施行政许可，应当让公众知道。三是规定行政许可实施条件应该规范、透明、公开；不允许在行政许可的实施条件上搞“模糊战术”。四是规定行政许可实施的程序应该具体、明确和公开，包括申请、受理、审查、决定、期限、听证、检查、变更、延续等都应当具体、明确、公开。五是规定行政许可的实施期限公开。六是规定行政机关作出的准予行政许可决定应当予以公开，公众有权查阅。

诚信政府的理念。诚实信用，其基本含义是行使权利、履行义务应依诚实及信用之方法。这一原先适用于民法的基本原则，因其内在的合理内涵而具有极大的普适性，所以逐渐扩充至私法的全部领域，进而沿用于行政法领域。行政机关实施行政许可必须诚实守信用，不能任意撤销、变更已经生效的行政许可决定，对于行政相对人对行政权力的正当、合理信赖应当予以保护，也就是说，确需改变行政许可决定的，对于由此给行政相对人造成的损失应当给予补偿。行政机关恪守诚实信用的理念有利于形成行政相对人对法律的信仰。当法律给人们带来稳定、安全、有预期的利益时，必将获得人们的信仰，这种信仰因法律由国家所定、国家又以政府为主体而传递至人们对国家、对政府的信赖，从而发挥法律规范的安定性，维护社会秩序的稳定。而我国目前行政许可行为缺乏稳定性和可预期性是当今行政管理实践中比较突出的问题，行政机关执法随意、不信守承诺的情况很多，造成了社会经济资源的浪费和对相对人合法权益的损害。《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的诚实信用原则：一是行政相对人依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律的保护，除非法律、法规有明确规定，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。法律、法规规定可以撤销或者变更已生效的行政许可的情形，主要是指行政机关违法实施行政许可或申请人以违法手段获得行政许可的情形。二是行政机关和行政相对人都没有过错，基于客观原因，或行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或撤销某一许可行为。当然，给行政相对人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

程序政府的理念。我们都知道，“正义要实现，但要以人们看得见的方式来实现”。如果行政行为和程序是正当的，那么，人们就不会怀疑其结果的公正性，就会信服它。程序的正当合理就是“看得见的公正”。程序之所以重要是因为现代社会，在实体上不得不赋予行政机关强大权力的情况下，防患于未然为主旨的行政程序，可以通过“事中”监控，弥补司法“事后”控权的不足，即将行政权的具体实施置于严密、公开的操作轨道之中，既防止行政权的消极无为，又限制行政恣意妄为，促进行政权行使的效率，平衡行政机关与行政相对人之间的关系，保障相对人的合法权益，维护相对人的人格尊严。而且，完善的程序立法还为司法审查提供了比较确定的、监控行政量裁的标准，为司法监控提供了新的途径。所以，良好的法律制度必须有与之相配套的程序规定，才能确保其得到准确、全面的实施。程序公正是保障实体公正的前提和基础。民主、法制传统的缺乏是我国传统文化的一大特点，其中又以程序的淡漠最为明显。人们往往只从实体上看其结果能否达到维护统治秩序的目的，这反过来强化了执法者“目的和效果是一切，程序无关紧要”的观念，甚至视程序为障碍。时至今日仍有人认为，遵循程序会导致官僚主义，更有甚者认为程序越简单、越少，越有利于反对官僚主义。传统思想的影响，片面的政治观点，再加上行政程序本身的复杂性、广泛性，使得我国行政程序法治建设处于十分匮乏和落后的状况。《行政许可法》总结我国的成功经验，借鉴国外的通行做法，使用三分之一以上的条文篇幅，对行政许可程序作了严密、细致、科学的规定，主要有：受理制度（第33条）、告知制度（第36条、第55条第3款）、行政程序内部化制度（第35条）、说明理由制度（第38条第2款）、及时发证制度（第44条）、听证制度（第46条、第47条）、招标、拍卖制度（第53条）、考试、考核制度（第54条）、检验、检测、检疫制度（第55条）、申请在先标准制度（第57条）等等。

便民、高效政府的理念。目前，行政许可机关权限交叉、互相矛盾，多个部门就同一事项各自分别许可的现象十分普遍；许可种类过多，造成行政许可机关林立，降低了行政效率，给申请人增加了不便；许可机关组织结构不合理，机构不健全，许可权限缺乏应有的限制；行政许可程序冗长繁琐，工作人员态度生硬，缺少人情味，常常让行政许可申请人“跑断腿、磨破嘴”，老百姓办事有盖不完的章，走不完的程序，办事拖拉几乎成了当今行政许可的通病，严重缺乏便民、高效的理念。所谓便民，就是能使行政相对人在行政许可过程中廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。便民是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行行政职责、行使行政权力应当恪守的基本准则。所谓高效，就是行政机关不仅要按照法定程序在规定的期限内办结许可事项，不得无故拖延，而且，必须以较小的许可成本来实现既定的行政管理目标，使社会效益最大化。《行政许可法》创设了若干便民、高效的制度，除总体上在第6条中要求实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务外，还确立了下列具体制度：相对集中行政许可权制度（第25条），一个窗口对外制度，统一、联合或集中办理制度，申请方式简约化制度，解释制度，当场决定制度，期限制度（第42条）等等。

服务政府的理念。现代行政法的精神，体现为服务与合作的新理念。人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务，而不是为了对自己发号施令。因此，行政权作用不应称为权力行为，而应称为公共服务行为。行政权是一种服务权，由于服务是行政机关通过对法律、法规的执行来体现的，这种公共服务又是不能抛弃和转让的，因此，行政权又是一种服务职责。同时，公共服务还必须是公平地为每一个人服务，以无偿为原则，是行政机关在公民的参与下所作的有效率的服务。公共服务的这些观念，最初都是西方学者提出来的，WTO的规则当然也体现了他们所追求的理念。我们既然是真心诚意地加入WTO，就应该自觉用这些制度和理念去重塑行政行为。《行政许可法》对政府公共服务理念的体现：一是规定实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。二是规定行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。三是规定申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。四是除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。五是规定行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

责任政府的理念。长期以来，我们的行政机关和工作人员头脑中存在的一直是“权力政府”的概念，始终认为政府就是用来行使权力、管理社会、约束相对人行为的，把行使权力当作政府唯一的存在方式，忘却了政府应当承担的责任。所以，谈到权力，大家你争我夺，实践中不断出现抢夺处罚权、强制权、发证权、收费权的立法纷争和执法冲突，也产生了层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各种官僚主义。谈到责任，各个机构竞相推诿。权力政府颠倒了民众和政府的主仆关系，在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。行政机关“重审批、轻监管”的现象比较突出，导致许多事项虽然得到许可，但许可所要解决的诸如安全事故等问题仍然频频发生。“只要启动了权力，就应当预设其责任”。法治就是要确保责任与权力随时相伴，不可分割。事实上，承担责任是政府的第一要义，它意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，违法或者不当地行使法定职权，都必须承担相应的法律责任。现代行政是一种责任行政，“权力政府”必须向“责任政府”转变。《行政许可法》积极倡导责任政府，其重要贡献就是用法律的形式将许可的责任属性固定下来，规定对于当事人的申请，行政机关不仅有依法受理和审查的责任，而且对于违法实施的许可行为负有国家赔偿的责任。与此同时，还明确规定了行政机关在行政许可的设定和实施过程中的其他法律责任。