三峡库区乡镇移民资金监管工作的实践与思考

夏开良

三峡工程建设成败的关键在移民，难点在移民，做好移民工作的核心在加强移民资金的监管。管好用好移民资金，不仅关系到三峡移民搬迁安置的顺利进行，关系到三峡库区的经济发展和社会稳定，而且关系到党和政府的形象。党中央、国务院领导同志历来十分重视移民资金监管工作，一再强调指出：“三峡工程资金和移民资金是全国人民支持的，来之不易，每个钱都要用在工程建设上，用在移民重建家园上，绝不能层层挪用或侵吞”。“各级纪检、监察、审计等部门要加强对资金使用的监督，狠狠打击浪费和腐败行为，对那些挥霍浪费、贪污挪用移民资金、以权谋私、失职渎职的人员，要依法处理，绝不姑息迁就。”中央领导同志的一系列指示，为移民资金监管工作明确厂任务，指明了方向。三峡：正程移民资金的管理使用，涉及湖北省和重庆市20个区县的277个乡镇，乡镇一级既是农村移民资金使用的末端，也是移民资金管理的关键部位。加强乡镇移民资金的监管，确保移民资金安全运行、合理有效使用，对于实现移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”的目标具有十分重要的意义。

一、乡镇移民资金监管工作的有效做法

三峡工：程建设十一年多来，通过大规模移民搬迁安置和大额度、多环节移民资金管理使用工作的实践，使我们逐渐加深了对乡镇移民资金监管工作特点和规律的认识，在实践中探索出了一系列成功有效的做法，归纳起来，主要有以下几方面：

(一)建立健全三个机制。一是强化责任机制。在移民工作初期，由于部分领导思想认识不到位，各项制度不健全。监督工作滞后，一些地方曾出现移民资金管理混乱的状况，挤占挪用、贪污侵吞移民资金的现象时有发生。通过总结经验教训，自二期移民以来，三峡库区普遍建立了移民资金管理责任制，明确党政“—把手”为第—责任人，对移民资金管理工作负全责。每年签订目标责任状，严格实行“三个不准”：不准将移民资金用于与移民安置规划无关的非移民项目；不准随意调整移民项目；不准挪用移民项目资金作为行政开支。通过推行这项根本性措施，使乡镇主要领导明确了责任，切实加强了对移民资金管理工作的领导。二是健全监督机制。加强移民资金管理，核心是加强监督，保证移民资金管理的各项政策法规真正贯彻落实到基层，落实到移民资金使用的各个环节，做到有法必依，行章必循。自二期移民以来，三峡库区陆续建立起由纪检监察部门牵头，移民、审计、检察、银行等部门参加的移民资金监督网，采取定期召开联席办公会议，进行信息资料交换，开展联合检查、联合办案等方式，共同担负移民资金监管工作。各区县监督网，突出工作重点，切实加强了对乡镇移民资金的监管，定期开展“拉网式”检查，以制衡和规范管理行为，及时发现并纠正存在的问题。三是健全激励机制。在三峡工程一期移民和二期移民任务结束时，三峡建委分别于1997年和2003年，召开了移民资金管理工作经验交流暨表彰会议，认真总结移民资金管理工作的成绩和经验，对工作成绩突出的单位进行了表彰，每次表彰都有乡镇一级的代表。其中，1997年表彰的乡镇及其经验是：奉节县安坪乡，实行民主理财，坚持依靠移民管好移民资金；秭归县沙镇溪镇，发扬艰苦奋斗精神，厉行节约，精打细算，充分发挥移民资金使用效益。2003年表彰的是秭归县归州镇和奉节县永乐镇，他们共同的经验是，领导重视，认识到位，制度健全，监管有力，资金使用效益好，移民满意度高。通过推广这些各具特色的典型经验，在三峡库区形成一种激励机制，使大家学有榜样，赶有目标，不断提高资金管理水平。

(二)建立健全三项制度。管好用好移民资金，要靠制度来保证。多年来，我们在乡镇移民资金监管中大力推行三项行之有效的制度：一是实行“村账乡管”。即三峡库区村级移民资金的会计核算工作由乡镇移民站直接负责管理。具体做法是，分村建账，分户建卡，集中建档，统一管理；村里管建设、管搬迁安置，乡镇管资金、管项目审批。实行村账乡管后，在乡镇移民站设立联村会计，专门负责村级移民资金的核算与管理。各移民村只设立移民资金出纳员，承担移民资金的兑付及管理并负责向乡镇移民站报账。随着“村账乡管”制度的推行，村级移民资金的拨付使用实行乡、村两级把关，有效地规范了村级移民资金的管理。二是实行“乡镇会计委派制”。即由县移民局向乡镇移民站委派会计人员。受委派的会计人员，严格按照《三峡工程库区移民资金会计制度》和移民资金管理的有关规定，履行被委派乡镇的会计职责，在业务上受被委派乡镇移民站的领导，同时接受县移民局计财股指导。委派会计上岗后，通过会计核算，参与乡镇移民资金管理，监督移民资金使用情况。推行乡镇会计委派制，充分发挥了会汁的监督职能，提高了会计信息的质量，有利于对乡镇的移民资金实行全过程监督，减少了资金的挤占挪用，有效地促进了乡镇移民资金管理的规范化。三是推行财务公开制度。制发移民“明白卡”，实行移民资金补偿对象、补偿标准、补偿内容、补偿金额和办事程序“五公开”，自觉接受移民群众监督。随着这三项制度的推行，乡镇移民资金管理逐渐步人规范化轨道。

(三)充分使用三个手段。加强乡镇移民资金监管的根本任务，是检查督促乡镇干部认真贯彻落实中央关于移民资金管理使用的各项方针政策法规，使移民工作特别是资金管理使用真正符合党的政策要求，使偏离和违背政策的做法及时得到纠正。为此，三峡建委监察局积极协调三峡库区各专门监督机关，发挥自身职能优势，充分使用好三个手段：一是定期审计。自]995年以来，国家审计部门连续9年对移民资金进行年度审计，对移民资金投入是否真实、管理是否有效、使用是否得当、效益是否良好，较为全面地提供了客观公正的审计意见，并针对存在问题，及时作出审计决定，提出整改工作的建议，为监管工作提供了重要依据。二是开展联合检查。各区县监督网，每年都要抽调专门力量，组成若干个检查组，对各乡镇移民资金管理情况进行“四查四看”：查资金计划，看是否严格按计划管理；查资金拨付，看是否按项目和工程进度拨付，是否通过建行审查预决算；查资金流向，看资金使用与账目记载是否相符；查资金使用效果，看工程质量是否达标、工程建设是否经济合理。发现问题，及时督促，落实整改。三是严肃查处违纪违法案件。自1993年至2003年，湖北、重庆两省市执纪执法机关共查处乡镇移民资金管理领域违法犯罪案件160件，挽回经济损失?50多万元。通过查处案件，严厉打击了乡镇移民资金管理领域的职务犯罪和违纪违法活动，有效维护了移民资金管理法规的严肃性，挽回了国家和人民财产的损失，教育了各级干部，赢得了广大移民群众对党和政府的信任。同时，持续保持的高压态势，形成了强有力的震慑效果，据检察机关统计，涉及乡镇移民资金案件的发案数，已从l993年的26件，减少到2003年的5件，湖北库区已连续两年为零发案。

(四)始终突出三个重点。乡镇移民资金使用地域分散，点多面广，监管工作头绪繁杂，各地坚持突出重点，狠抓监管措施落实。一是加强农村移民资金的管理。主要是生产安置费、基础没施费、村组副业补贴和库周道路交通建设费等集体掌握使用的部分，对三峡水利专项资金，也视同移民资金，加强管理。二是加强移民工程项目管理。严格实行“四制”，即项目法人负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制。凡投资在30万元以上的移民工程，必须实行招投标管理。二是加强搬迁工矿企业兼并、收购、关破等环节的监管。做到“五个严防”：严防决策过程中国有资产的损失和浪费；严防产权交易中的违规违纪行为；严防在资产处置过程中“暗箱操作”，中饱私囊；严防假破产、真逃债行为；严防低评国有资产和移民资金流失。

上述措施，有力地促进和规范了乡镇移民资金的管理。目前，三峡库区各移民乡镇对移民资金管理工作，认识越来越明确，领导越来越重视，制度越来越完善，管理越来越规范，监督越来越严格，先进典型越来越多，违规违纪比例越来越少，发案率越来越低。经移民稽察认定，移民任务完成比例与移民投资完成比例基本匹配；审计查出违规违纪比例逐年下降。

二、乡镇移民资金监管工作面临的形势和任务

目前．三峡三期工程建设已全面展开，移民工作进入了一手抓搬迁安置，一手抓后期扶持和稳定致富的新阶段，乡镇移民任务仍然十分艰巨。在新的情况下，乡镇移民资金监管工作面临新的形势和任务：一是移民工作剩余任务还相当繁重。各乡镇还有部分农村移民尚未搬迁安置，已搬迁安置的农村移民中，尚有—部分安置质量不高。因此，各乡镇应在继续做好移民搬迁安置的同时，大力抓好移民后期扶持，充分利用本地的资源优势，发展特色产业，促进资源优势向经济优势转化，千方百计扩大移民就业，不断提高移民收入和生活水平。二是资金监管工作量增大。在三期移民中，既有尚未搬迁移民的补偿投资，又有移民后期扶持资金，还有三峡工程发电后的税收分成等，资金监管领域拓宽。三是乡镇移民资金管理还存在一些不容忽视的问题和薄弱环节。有的疏于管理，挤占挪用移民资金的现象在少数乡镇依然存在；有的移民工程项目招投标不规范，规避招投标的现象依然存在；有的执行移民政策不够严格，对移民资格审查把关不严；有的财务管理和会计基础管理薄弱。特别需要指出的是，有的干部看到二期工程完了，以为剩下的移民任务不多了，对新形势下新的困难估计不足，不同程度地出现了麻痹、松懈、厌战情绪，对移民资金管理工作重视不够。上述问题应引起高度重视，必须在今后的工作中切实加以改进。

三、继续加强乡镇移民资金监管工作的思路

当前和今后一个时期，乡镇移民资金监管工作的总体思路是：坚持以“三个代表”重要思想为指导，围绕移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”的目标，深入贯彻中央领导同志关于加强移民资金管理的一系列重要指示和各项政策法规，继续坚持移民任务和移民资金"双包干”原则，全面推进依法行政，落实责任，健全制度，突出重点，强化监督，惩防结合，标本兼治，确保移民资金安全运行、合理有效使用，为移民工作圆满完成提供保证，促进三峡工程建设的顺利进行。按照这个总体思路，重点要抓好以下几个方面工作：

(一)继续贯彻落实移民资金管理责任制。做好乡镇移民资金管理工作，领导是关键。各乡镇党委、政府务必从实践“三个代表”重要思想的高度，从坚持立党为公、执政为民的高度，从促进库区发展、维护库区社会稳定的高度，充分认识做好移民资金监管工作的极端重要性，切实把这项工作列入重要：工作日程抓紧抓好。要认真落实乡镇移民资金管理责任制，切实加强对移民资金监管工作的领导，严格执行“三个不准”。要时刻牢记“两个务必”，牢记“行百里者半九十”的古训，克服厌战、麻痹和骄傲自满情绪，始终保持积极进取的精神，一以贯之地做好乡镇移民资金管理工作。

(二)继续贯彻落实移民资金管理的各项政策法规。党和国家的移民政策，是广大移民群众根本利益的集中体现。执行好移民政策，才能代表好移民利益；贯彻好移民政策，才能做好移民工作；落实好移民政策，才能管好用好移民资金。十多年来，三峡建委围绕加强移民资金管理工作，先后制定了46个规范性文件，就移民资金的计划、拨付、使用、管理、监督等各个方面作了明确规定，各乡镇应一以贯之地贯彻落实。要继续坚持各项行之有效的制度，健全完善“村账乡管”和“会计委派制度”，明确委派会计的职责、权限，充分发挥委派会计人员的监督作用，保证委派会计人员能够按照有关规定，正确履行职责，不断改善和加强乡镇财务会计管理。

(三)继续健全移民资金监管机制。要充分利用审计、联合检查等手段，加强对乡镇移民资金管理的监督检查，防止各种违纪违法问题的发生。重点抓好以下环节：一是强化对权力的监督和制约，重大资金的安排和使用，必须在广泛征求意见的基础上，经乡镇党委、政府集体研究作出决定，防止出现少数人说了算或个人说了算。要结合乡镇政务公开，继续推进移民补偿资金“五公开”制度，方便移民办事，便于移民知情，有利于移民行使监督权。二是强化对移民项目的监督，严格实行项目法人负责制，每个项目都要有法人代表；严格实行招投标制度，坚决杜绝“人情标”、“照顾标”；严格把好移民工程预决算的审查关和竣工验收关。三是强化对搬迁企业结构调整的监督，跟踪监督企业兼并、收购、关破等三个环节的行为。乡镇领导要增强监督意识，积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，虚心接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。对拒不履行监督决定的，要依法追究有关责任人的法纪责任。

(四)继续加大案件查处力度。各级执纪执法机关要切实发挥职能作用，严肃查办移民资金管理领域的案件，严惩腐败分子。明确办案重点：坚决查处农村移民土地开发中的虚报冒领、贪污、受贿案件；移民工程招投标中的行贿受贿案件；土地批租、移民土地出让金和耕地占用税管理中的贪污、受贿和滥用职权、徇私舞弊案件；破产关闭企业资产变现、产权转让中贪污、挪用、侵吞移民资金的案件；移民后期扶持及发展特色产业经费管理中的贪污、挪用案件。要重视从移民稽察、审计和各种检查及群众来信来访中发现案件线索。对涉及移民资金问题举报，应优先受理，需要立案查处的，要及时组织力量一查到底。在查办案件的同时，认真进行案件分析，剖析案件发生的原因，有针对性地建章立制，加强管理，堵塞漏洞。

(五)关口前移，继续抓好预防。所谓关口前移，就是要把工作做在前头，把问题解决在萌芽状态，使违纪违法案件不能发生，资金损失未能形成。这一方面讲，是对党、对人民负责，另一方面讲，也是爱护、保护干部。抓预防、抓源头，关键是要不断加强法纪教育，增强干部的宗旨意识和法制观念，切实做到照章办事，依法行政。要加强培训工作，不断提高移民干部和财会人员的业务能力和管理水平。要重视抓基层、打基础的工作，加强村级组织建设，充分发挥村党支书记和村民委员会主任的作用，带领移民群众重建家园，安稳致富，发展特色产业，通过培育特色产业基地、特色农业示范户等形式，做给移民看，领着移民干，带动移民致富。