取消暂住证——沈阳迈出自由迁徙第一步

段宇宏

在自己的国家实现自由地迁徙，太多的制度障碍影响我们实现这个梦。沈阳的举措，虽不至于敲破坚冰，起码搬除了路上的第一根栅栏

7月22日，上午9点——这一时间很可能成为历史性的时刻——沈阳市公安局正式对外宣布：从即日起，沈阳市取消“暂住证”制度，并不再收取任何管理费用。这在全国还是首例。新华网第一时间这样报道。

放弃上亿元部门利益

7月25日，星期六，沈阳市公安局户政处。

尽管是假日，这里的人们大都没闲着。

记者在办公室等待分管户籍工作的副处长何凡。何在近旁的会议室，主持讨论暂住证取消后的工作部署。可以感觉到，会议气氛热烈，没有官腔，倒更象一个学术讨论会——历史责任，迁徙自由，国民待遇——这些书面化的词语不时跳入耳底。

沈阳率先取消暂住证，何凡认为是国家大气候、公安小环境共同促成的结果。

所谓国家大气候，何凡的理解是：孙志刚案发生后，全国造成很大震动，收容遣送制度被废止，随即《城市流浪乞讨人员救助管理办法》出台，暂住证的存在与社会的民主化、法制化进程不相适应，并且有违国家制定的农民向非农和城市转移的政策，不改是逆潮流而动。

至于“小环境”，在有着多年公安管理实践的何凡看来，即便暂住证在计划经济向市场经济转型初期能起到一定积极作用，但随着社会的发展，其功能应该重新进行审视。“它的弊端越发凸显，暫住证和暂住收费的存在不但给外来人口带来巨大经济负担，还给一些部门或个人扰民、谋取私利提供了可能。”

从全国范围来看，沈阳并非最具魅力的城市，但在东北地区，却蕴含极大的吸引力。沈阳市现有流动人口约50万，长期务工、经商的有30万左右。根据原来的规定，每人每月要交暂住费40元，一年是480元，按30万人口交费计，一年就有1.44亿元的收入。

在更多类似沈阳的地方，暂住收费带来的是部门利益，而“利益”又如此难以割舍，取消暂住证，实施零收费面临现实困境。

中共十六大后，沈阳公安内部曾组织了多次大讨论，中心议题是如何解决群众最关心、最不满意的问题，外来人口权益如何保护成为了讨论的焦点。何凡说，中国加入世贸，对公民的国民待遇问题提上了议事日程，一个国家的公民有权在自己的国家内自由迁徒、流动，“这是大势所趋”。

在这样的背景下，沈阳公安决心放弃部门利益，并决定每年从经费中拿出一笔钱，投到城市流动人口的信息化、人性化管理以及帮扶工作中去。

诸多领域仍待改革

改革前的酝酿是繁琐不堪的。各种讨论会上，局领导甚至要求每一个警察换位思考，并很动情地提出了这样的问题：假如你的亲戚朋友背着行囊，风尘仆仆来到沈阳，因为暂住证的问题被骚扰，被收费，被收容遣送，甚至人格、尊严遭到侮辱，身体受到伤害，你们作何感想？多次讨论后，改革现有制度终于成为共识。

新的办法开始实施时，沈阳市公安局公开承诺，对外来人员进行“市民化管理、亲情化服务、人性化执法”。意思是在公安眼里，不分外来人员和本地人口，都是市民。任何人以公安名义向外来人员收取费用，进行盘查，甚而限制人身自由都将受到严厉惩罚，同时面向社会公开监督举报电话。

考虑到外来人员工作繁忙，沈阳公安试行“暂住申报制”——采取互动方式，外来人员可以前往派出所进行暂住登记，民警也要主动上门作登记服务。

与全国其它大中城市相仿，困扰众多沈阳务工者、经商者的不仅仅是暂住证问题，在就业、教育、医疗等诸多事关切身利益的领域内，他们也没有市民待遇。取消暂住证并停止收费，何凡说这只是“公安部门第一个把市民待遇还给外来人员”，至于就业、教育、医疗等等，还在公安权限范围之外。

一个矛盾突然横亘在眼前：公安局取消了暂住证，但在就业、教育、婚育等方面，相关主管部门的举措没有跟进，仍然需要暂住证，怎么办？

沈阳市公安局采取了一个权宜的办法，开具“暂住证明”。为了预防这个“暂住证明”成为暂住证的变版，公安局规定：证明的开具没有任何强制性；并非人人都发，而是个人提出要求时，派出所才为其提供；且绝对不能收费。

有人质疑：在沈阳，派出所有流动人口管理服务办公室，社区有流动人口管理服务中心，这是否与公安局目前“取消另类管理，消除歧视”的提法相违背？流动人口未必都是弱势群体，未必都需要帮扶，这些部门是否该取消？

何凡说户政处通过调查发现，流动人口中除少部分白领和商人外，70%的确是弱势群体。“对他们进行管理和服务与歧视无涉，他们来到沈阳，人地两疏，有的还拖家带口，设立这些机构，可以为他们提供租房、用工等方面的信息，十分必要。”

由于涉及到劳动、卫生、城管等多个部门，公安局下一步准备向市政府汇报情况，争取得到市里的支持，让各部门联动起来，共同落实此事。

自由迁徒尚有距离

沈阳市民面临这次改革的集体情绪更多是担心：暂住证取消了，治安会不会恶化？

沈阳公安局为此一再对市民作出保证：“不会，绝对不会”。要想完全落实外来人口的市民待遇，光靠公安机关显然是不够的，需要各部门和全社会一同努力。“而目前更需要解决的是观念问题”。何凡说。

与北京相比，落户沈阳的条件已经放到很低：大中专毕业生可以先落户，后就业；人均购房20平方米就可以入户沈阳；投资一定数额，同样可以成为沈阳城里人。

尽管门槛一再降低，但“暂住申报”仍不等同于自由迁徙。沈阳市公安局只是在中国户籍制度的坚冰上吹了一口热气。

原中国社科院马列所的党委书记冯兰瑞早在1983年就提出取消户籍制度，还公民自由迁徙的权利，多年来她为此事大量撰文呼吁。冯兰瑞对沈阳市取消暂住证的做法赞赏有加，但她同时指出沈阳的改革仍然不彻底，离真正的迁徙自由还有距离。

有人担心，取消暂住证甚至取消户籍制度会导致农民大量涌入城市。冯兰瑞认为这种忧虑十分可笑，按她的理解，“农民也是有理性的，如果在城市无法立足，他们自然会回到农村。中国农村有三亿剩余劳动力需要转移，城市化是解决的办法，而户籍制度以及它衍生出的暂住制度都是阻挡城市化的绊脚石，其副作用反而是助长了对立情绪，加剧城乡矛盾。”

有评论者认为，取消暂住证，最本质的意义在于它对于法律上权利主体的明确化。它破除了区域的限制，实现了平等地对待每个国民，某种程度上体现了国民价值、利益的平等化。