在保护中发展 在竞争中发展

博士生　吴　玲　赵海燕

加入WTO是我国农业参与经济全球化进程，融入世界经济主流不可回避的战略选择，机遇与挑战并存，认真研究WTO农业规则和我国的承诺，分析可能产生的影响，构建农业持续发展对策，是当前极其重要的课题。

随着WTO的加入，我国确立了以“乌拉圭回合”农业协议框架为基础的农产品市场逐步开放战略，这是中国农业积极参与经济全球化进程、融入世界经济主流不可回避的战略选择。但从我国农业发展现状来看，在农业市场化改革尚未完成、农业国际化条件尚不具备的背景下开放市场，实施农产品贸易自由化，势必冲击农业发展和国家经济安全。因此，在WTO的大框架下，理性地运作我国的承诺，在保护中发展，在发展中竞争，在竞争中保护，在竞争中发展，在应对短期冲击的同时，谋求中国农业长远的大发展是我国加入WTO后所面临的极其重要的课题。

WTO农业协议主要规则

加入WTO后，我国国内农业政策及农产品国际贸易都必须严格遵守WTO农业协议的规则，要想进行游戏，必须了解游戏规则。

（一）降低贸易限制，扩大市场准入

各国对农产品贸易障碍设置主要通过关税和非关税措施来实施，因此，减少市场准入的障碍，开放农产品市场，从削减关税和贸易措施关税化两个方面扩大市场准入。

1.削减关税

协议要求各成员方承诺在实施期内将关税削减到一定水平。即以1986～1988年为基期，发达国家在协议实施期限6年内（1995～2000年）将农产品进口关税平均削减36％，单项产品削减幅度至少15％；发展中国家在协议实施期限10年内（1995～2004年）将农产品进口关税平均削减24％，单项产品削减幅度10％。所有关税都受到约束。

2.贸易措施关税化

协议只允许使用关税对农产品贸易进行保护，现行的非关税措施必须转换成同等保护程度的关税措施，再逐步降低关税。

3.保证最低市场准入

鉴于农产品非关税措施关税化后税率较高，当基期（1986～1988年）进口不足国内消费量的5％（发展中国家为3％）时，则该国应承诺建立最低进口准入机会，在实施期内要由基期国内消费量的3％递增到5％。最低市场准入实施关税配额管理。

4.维持现行市场准入

当农产品非关税措施关税化后，某一成员方农产品在基期的进口超过国内消费量的5％（发展中国家为3％）时，该成员方可保持现行的关税值，维持基期已经存在的市场准入机会。

5.特别保障条款

此款只适用于农产品非关税措施关税化产品。若出现关税化农产品进口量激增或进口价格重大降低时，可以实施“数量触发”和“价格触发”，允许进口国征收一定的附加税。

（二）削减国内支持，促进公平竞争

协议规定各成员方必须对农产品的国内支持逐步减少，使其更接近市场价格，确保国内支持对生产和贸易没有或只有极微小的扭曲作用。国内支持实际上是规范各成员方的国内农业政策。

1.免除削减承诺的国内支持

1“绿箱”措施

协议规定，政府在执行某项农业计划时，其费用由政府财政开支，而不是来自消费者，没有或仅有微小的贸易扭曲作用，对生产影响很小的支持措施，以及对生产者不提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，可免除减让承诺。

“绿箱”措施主要包括：一般服务，如科学研究、病虫害控制、培训服务、推广和咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础建设服务等；出于粮食安全目的公共储备；国内粮食援助；对生产者的直接支付；与生产不挂钩的收入支持；政府财政参入收入保险和净收入保障计划；自然灾害救济支付；通过生产者退休计划提供的结构调整援助；通过资源轮休计划提供的结构调整援助；通过投资援助提供的结构调整援助；环保计划下支付；区域援助计划下的支付等。

2“微量允许标准”

协议规定，对于农产品的综合支持量（AMS）只要不超过农业生产总值的5％（发展中国家为10％），就无须削减承诺。

3特殊和差别待遇——“发展箱”政策

针对发展中国家直接或间接鼓励农业和农村发展的援助措施，也可免除减让承诺：农业普遍获得的投资补贴；低收入或资源贫乏生产者获得的农业投入品补贴；为鼓励多样化生产，停止种植违禁麻醉作物而提供的国内支持。

4“蓝箱”政策

协议规定，农产品的限产计划给予的直接支付不在削减承诺约束之内。以固定的面积和产量为基础的支付；占基本生产水平的85％或更少为基础的支付；按固定头数所给的牲畜支付。

2.承诺削减的国内支持——“黄箱”政策

“黄箱”政策是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，只能在WTO的过渡期内使用，要求各国作削减和约束承诺。它包括政府对农产品的直接价格干预和补贴；种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴；农产品营销贷款补贴；休耕补贴等。协议规定用综合支持量（AMS）衡量“黄箱”政策补贴大小，并在约束的基础上逐步予以削减。国内支持削减承诺以1986～1988年为基期，发达国家在（1995～2000年）6年内平均削减20％的AMS，发展中国家在（1995～2004年）10年内平均削减13.33％的AMS。

（三）削减出口补贴，强化市场机制

协议对农产品的出口补贴进行了一般的限制以确保自由贸易和公平竞争的实现。协议以1986～1990年为基期，发达国家在实施期（1995～2000年）的6年内，分别削减有补贴的农产品出口量和补贴支出额的21％和36％；发展中国家在实施期（1995～2004年）的10年内，分别削减14％和21％；最不发达国家可免除减让。实施减让承诺的出口补贴的范围包括：视出口业绩提供的直接补贴；以低于国内市场的价格销售或处理农产品库存以供出口；通过政府行为融资的农产品出口支付；为降低出口农产品的营销成本提供的补贴；为降低出口农产品的交通费用而给予的补贴；根据农产品在出口产品中的比重而给予的补贴。其中，市场营销补贴和交通运输补贴不需发展中国家进行削减承诺。协议规定，在基期没有对农产品进行出口补贴，则禁止将来再进行出口补贴。

（四）卫生和动植物检疫措施

由于卫生与动植物检疫措施与农产品的密切联系，乌拉圭回合达成的《农产品协议》明确规定对农产品进出口的检疫措施适用《实施卫生与植物措施协议》的规定。

协议承认每个成员方享有采取为保护人类、动植物生命或健康所必需的卫生和动植物检疫措施的权利，也有义务确保检疫措施的适用只能为保护人类、动植物生命或健康所必需的，以科学原则为基础，以公正、客观和非歧视的方式适用，不得构成对国际贸易的隐蔽性限制。协议鼓励成员方的检疫措施建立在现行的国际标准、指导原则或建议的基础上，也可以建立比有关国际标准更严格的措施，只要基于科学的理由或经过适当风险评估。各成员方应以实现适当保护水平为限，对贸易的消积影响降到最低。协议规定各成员方制定、实施或变更检疫措施应在公布与生效之间留有一定期限，便于其他成员方为达到该措施的要求而调整其生产方法。各成员方保证设立一个咨询点，保障检疫措施的透明度要求。

我国加入WTO农业谈判的承诺

我国确立了以乌拉圭回合农业协议规则为基础、逐步开放市场的基本原则。承诺建立“单一关税”的进口体制，取消非关税措施，逐步削减关税水平，削减国内支持，取消出口补贴等。从中国加入WTO的议定书看，中国农业市场开放的承诺主要包括：

（一）农产品市场准入

1.农产品关税减让

我国在5年（1999～2004年）过渡期内，逐年降低关税并进行关税约束，到2004年1月，中国农产品平均关税水平将由1999年的21.2％降到17％，其中美国关注的农产品关税由31％减少到14.5％。

2.重要农产品关税配额管理

取消农产品非关税措施，对重要农产品（小麦、玉米、大米、棉花等）实行关税配额管理制度。配额内税率为1％～10％，配额外税额为10％～80％，保证配额准入量的充分利用。进口配额逐步向私营部门开放，保证私营部门的参与机会，采取相关措施使私营部门参与进口配额的最初分配，中方继续保留对重要农产品的国营贸易，即进口专营权。

（二）削减国内支持

中国承诺削减扭曲贸易的国内补贴，主要是“黄箱”政策。同意对农业的“综合支持量”（AMS）水平定为8.5％。承诺投资补贴和投入品补贴计算到“微量允许标准”中，确定农产品价格补贴、投资补贴和投入品补贴最高可达农产品产值的8.5％（该条款下，发展中国家的补贴为10％，发达国家为5％）。承诺放弃发展中国家享有免于削减的特殊和差别待遇——“发展箱”政策，而只享有8.5％之内的补贴豁免。

（三）取消所有农产品的出口补贴（包括价格补贴、实物补贴以及发展中国家可享有的对出口产品加工、仓储、运输的补偿）并承诺不再使用

（四）承诺全面遵守WTO关于卫生和动植物检疫方面的协议和条款

（五）我国承诺不寻求采用特别保障措施来保护国内市场

（六）接受选择性保障条款（过渡期特殊保障条款）

中国承诺在入世后的12年过渡期内，来自中国农产品进口快速增长对别国造成市场损害或出现市场损害威胁，该成员方可对我国农产品采取特殊的过渡期保障机制。

（七）允许采用“非市场经济”方式处理反倾销

中国承诺在入世后的15年内，在反倾销调查中继续适用“非市场经济”方式，除非应诉产业能够证明本产业已属于市场经济产业导向。

WTO农业协议承诺影响评析

经济全球化、贸易自由化是不可逆转的历史潮流，中国加入WTO后国内市场国际化，中国农业与世界农业的关联度增强，中国农业直面国际化的机遇与挑战。

机遇

1.有利于为中国农业经济发展和对外竞争营造一个宽松的国际环境

加入WTO我国农业享有WTO成员国的无歧视贸易待遇，分享WTO多边谈判农产品市场准入机会的增加和宽松贸易环境的权利，为中国农产品出口提供了一个更加开放、稳定、公平竞争的市场。加入WTO我国也将履行开放市场的义务，这将改善外商投资环境，有利于吸纳国外资本、技术和管理经验，在参与国际经济合作与竞争中，更好地将潜在比较优势转换为现实的竞争实力。

2.有利于我国参与国际贸易新规则的制定

加入WTO中国享有参与制定国际贸易新规则的主动权、发言权和决策权，扭转被动接受的不利局面，有效发挥中国作为发展中大国的影响和作用，维护中国及发展中国家的正当权益，遏制少数发达国家的单边贸易行动和农业贸易保护主义。同时，我国还可利用WTO争端解决机制有效、公正地解决农产品贸易争端。

3.有利于加快农业产业结构调整和优化

农业结构调整是我国经济发展的一项重要而紧迫的任务，加入WTO将为实施这一战略任务营造一个有利的国际空间，在世界范围内重新配置资源，通过相互开放市场，让优势产业加快发展，一般产业维持现状，劣势产业适度收缩，有退有进的结构调整将加快农业产业结构的高级化和合理化，提升产业发展的整体竞争力。

4.有利于继续深化农业经济体制改革

WTO的规则实质上是市场经济规则在世界范围内的运用和发展。我国农业经济体制改革的价值取向是市场化，加入WTO将推动我国市场化改革的进程，形成体制创新的竞争环境，建立符合市场经济规则的农业宏观调控体系，有助于国内经济体制与国际经济体制的链接，建立比较完善的社会主义市场经济体制，从某种意义上说，加入WTO是中国农业的第二次改革。

挑战

世界上没有免费的午餐，机遇与挑战并存，收益与风险共生。中国加入WTO后，一方面，按照农业协议规则承诺降低关税，取消非关税壁垒，取消出口补贴，国内农产品市场扩大开放，国内对农业的支持与保护被限定在极低的水平上；另一方面，直面国际市场现代农业的竞争，将不可避免对国内农业造成一定的冲击。

1.农业保护的宏观调控空间缩小

1市场准入空间洞开。在WTO框架下，我国承诺大幅度削减关税，降低了农产品进口的门槛；取消非关税措施，导致长期使用的国内市场的重要保护手段——非关税措施丧失，同时由于我国非关税措施关税化后的税率为负值并受到一定约束，严重制约对国内农业的保护，致使国内市场大门洞开。

2国内支持空间有限。按WTO规定的基期（1986～1988年）计算，我国对农产品的国内支持水平为负值，负值当然不承担减让义务，但同时也决定了我国今后对农业的支持水平不能超过基期农业生产总值的8.5％，即仅有412亿人民币，按现行汇率仅为50亿美元。同时我国承诺放弃了发展中国家享有的特殊差别待遇的“发展箱”政策，使得在农产品价格制度、生产资料价格补贴等方面的支持措施受到严格限制。显然，当我国试图用价格支持调控国内市场、增强农产品竞争力，而这412亿人民币的支持基数实在是太有限了。

3出口补贴空间零水平。我国承诺将出口补贴约束在零水平，在目前我国主要农产品价格明显高于国际市场价格的前提下，大部分成员国的大量出口补贴，对我国农产品的出口竞争十分不利。

2.重要农产品的冲击严重

目前，在我国农产品市场上，粮食等重要农产品已出现了资源和需求双重约束、阶段性和结构性供过于求的状况，在贸易保护相对减小的同时，低价优势也在消失。粮食成本平均每年以10％的速度递增，国内价格已高于国际市场价格20％～70％。我国承诺降低关税、取消非关税措施，重要农产品实施关税配额管理，并逐年增加配额准入量，这表明我国已不能对农产品进口产量实行绝对数量限制，我国农产品市场面临质量挑战、数量挑战和价格挑战，面对国际市场廉价优质商品我农产品主产区的冲击，可导致主产区生产相对萎缩、粮食自给率下降。

3.解决农村社会经济矛盾的难度加大

从总体上看，我国农民收入的主要来源仍是种植业，国外农产品的大量涌入，使农产品价格下降和生产萎缩，导致种植业收入减少，就业机会减少，贫困人口增加。由于农民受教育水平、市场信息、制度障碍等方面的限制，短期内很难找到就业机会，成为社会不稳定因素。原有的卖粮难、农民收入增长缓慢、农村剩余劳动力转移受阻等问题，会随着市场的开放在一定程度上表现得更为剧烈。

辩证看待冲击至关重要

1.短期冲击不严重

1重要农产品较低的市场度可以抵消市场冲击

我国农业主要是家庭分散经营模式，农业生产基本上是自给自足，农产品商品率低，粮食商品率最高达35％，对市场信号反应迟缓，农业发展的现实国情使我国农业具有较强的稳定性和抵御外部冲击的能力。

2较长的过渡期缓冲了市场开放的压力

根据WTO给予发展中国家的差别和优惠待遇：较长的过渡期；较低水平的义务；较宽松的贸易自由化条件；提供技术援助和培训人力资本等。我国所承诺的市场开放和贸易自由化，已争取到3年的过渡期，在这一期限内，国内市场开放程度低，还可以采取一定的保护措施，国内农业较长的过渡期为我国减缓市场开放的压力、赢得产业调整和发展空间提供了缓冲时间。

3“贸易大国效应”自动调节农产品价格和进口量

中国是一个贸易大国，农产品供需总量在世界市场上占有相当大的比重，农产品的大量进口和出口都会引起国际农产品价格变化，价格变化本身对进出口数量起调节作用。如中国农产品进口大量增加，导致国际农产品价格上涨，当国际市场价格接近国内市场价格时，进口自然停止。

4利用WTO有关规则规避冲击

WTO制定了许多相关规则，以防止成员方因开放市场而遭受严重冲击。如利用“特殊保障条款”征收附加税来保护国内产业；利用WTO“例外条款”保护本国权益；利用发展中国家的“特殊差别待遇”保障经济的稳定和发展；利用“绿箱政策”和“蓝箱政策”对国内农业进行有效支持，提高产品竞争力。目前我国对农业的国内支持总量不足2.4％，远远低于我国承诺的8.5％的水平，这为今后对中国农业的有效支持提供了一定的空间。

2.长期冲击较大

1我国农业发展的现状影响农业发展后劲

中国农业整体发展水平低，还处于传统农业阶段：以家庭承包为基础的分散经营规模小、效率低、成本高、品质差；技术落后，劳动力过剩严重；缺乏现代化的农产品流通体系；缺乏现代化的农业服务体系和风险保障体系；农业管理体系不完善。上述的体制性和政策性障碍已严重影响农业发展的后劲，削弱了农业的竞争力。

2农产品贸易自由化的趋势不可阻挡

目前，WTO农业规则比较宽松，农产品贸易自由化程度较低，但农产品贸易自由化已是大势所趋。中国市场开放的过渡期一旦结束，有些保护措施将不复存在，如果中国在过渡期没有采取有效措施，提高农产品国际竞争力，中国农业还停留在较低水平，面对贸易自由化的发展趋势，对国内农业的冲击将是毁灭性的。可见，长期严重冲击是否存在，完全取决于对过渡期的有效把握。

构建农业持续发展的对策

站在改革开放、经济发展和现代化建设的战略高度，加入WTO将为中国的繁荣发展提供一个有利的国内国际环境，为中国改革开放注入新的动力，只要我们应对得当，放弃短期利益保护，谋求未来发展支持，在保护中发展，在发展中竞争，在竞争中保护，在竞争中发展，变压力为动力，进一步调整农业发展思路，调整产业结构，改革管理体制，完善支撑体系，最大限度地把我国享有的权利转化为推进我国农业发展的实际利益，在历经短暂的阵痛后，必将迎来长久的发展。

依据比较优势配置资源，调整优化农业结构

根据比较优势原则调整农业结构是增强农产品国际竞争力的重要途径。以国内外市场需求热点及未来趋势为导向，以中国整体和区域比较优势为基础，有所为，有所不为，对农业进行战略性调整，依靠科技进步，着力改善农产品的品种和质量，促进农业结构优化升级，提高农业国际竞争力。

1．大力发展优势农业

根据中国人多地少、资源不足的现实国情，必须集中稀缺资源转向发展收益高、市场潜力大的优势产品，提高资源配置效率。目前，我国应利用国内劳动力资源丰富的优势，大力发肉类、蔬菜、水果、水产品等具有比较优势的产品。

2．适度压缩劣势农业

在资源有限、贸易自由化的前提下，一些重要农产品完全自给自足已不可能，若固执于自给自足，不但会蒙受巨大的机会成本损失，而且会导致国内资源衰竭，从根本上削弱国内农业的长期发展。对于资源成本高、缺乏竞争力的少数农产品应调减其生产。目前，根据国外农产品价格比较和国内资源成本分析，我国小麦、玉米等粮食生产已呈现出明显的比较劣势，在保证粮食安全供给的前提下，一方面适度压缩粮食生产，使生产要素转向优势产业；另一方面在粮食生产条件好的主产区，大力发展优质粮食，提高效率和国际竞争力。

3．构建专业区域优势

我国地域广阔，自然条件多样，具有发展不同类型农业的区域优势。遵循因地制宜的原则，发展具有区域优势的农产品，建立专业生产基地，推进优势产品区域化布局，构建优势产业带，实施产业化经营。

推进制度创新，深化农业管理体制改革

以加入WTO为契机，加快体制和政策调整，深化市场取向改革，培育和完善农业市场资源配置机制，充分发挥政府宏观调控职能，形成集中、高效、协调的农业管理体制，这是中国农业参与贸易自由化、形成产加贸一体化、提升国际竞争力的有效制度安排。

1．培育有效参与市场竞争的经营主体

鼓励和规范农民专业合作组织，实施农村组织变革，提高农民组织化程度；扶持龙头企业，采取“公司＋农户”、“订单农业”等方式，形成产加贸的大型企业集团，强化产业化组织的利益联结机制，推动产业化经营，化解分散的农户面临的农业自然风险和市场风险，有效参与国际竞争。

2．改革农产品流通体制

进一步搞活农产品流通，形成全国统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系。培育农民自己的流通组织，抓好农产品产地批发市场和市场信息网络建设，完善农产品市场体系。鼓励各种所有制企业扩大农产品出口，取消对农产品出口计划管理和出口经营权的限制。

完善农业支持体系，保障农业发展后劲

WTO规则并非完全取消政府对农业的扶持和保护，而是要求支持和保护政策符合WTO规则。合理运作“黄箱“政策，削减保护性政策；充分发挥”绿箱“政策，加大农业支持力度，是谋求农产品长期发展、打破补贴僵局的新思路。

1．充分利用“绿箱”政策

“绿箱”政策的使用更有利于我国农业的长远发展，并对农业支持保护的负效应最小化。在进一步加大对农业科研教育、技术推广、基础设施建设等一般政府服务的基础上，充分利用自然灾害补贴、结构调整补贴、环保补贴、区域补贴等，加大对农业基础性、公益性设施的投资力度，提高农民素质，改善生产条件，加强生态环境保护，提高农业综合生产能力，促进农业可持续发展。

2．合理运作“黄箱”政策

根据我国加入WTO的承诺，利用中国对农产品的价格支持与补贴尚有较大的调节空间，加大对农产品的价格支持和农业生产资料的补贴力度，减少对流通环节的补贴，把支持重点转向生产环节和农业生产者，改变对农业和农民的国内支持方式和重点。

利用WTO规则，建立产业安全保障体系

为确保国家经济和技术安全，保护人民健康和生态环境，合理有效地促进国内主导产业和幼稚产业的健康发展，我们应利用WTO规则的保障条款、技术协议、卫生检疫协议和例外条款保护本国产业，应对他国壁垒。建立健全农产品质量标准和检验检疫体系，制定与世界标准先进国家接轨的农产品技术标准和质量标准；遵守《卫生和动植物检疫协议》承诺，严格进出口商品的品质检验制度，实行市场准入制度；推动环保产业发展，开发无公害农产品和绿色产品；推行ISO14000环境认证和国际相关产品环境标志的认证；制定和完善反补贴、反倾销法和保障措施法，一方面积极应对反补贴、反倾销，另一方面防范他国补贴、倾销。在贸易自由化的大潮中，对本国产品采取有效保护措施提高竞争力。

总之，在WTO的框架下，我们必须审时度势，防患于未然，在积极构建农业保护体系的同时，更应关注农业发展的支持体系，这是保障农业持续发展、不断提高国际竞争力、实现农业大国向农业强国转变的源动力。