现代政治的焦点：公共政策的制定

国内有关公共政策的专著尚付阙如。这并不令人意外，因为公共政策的理论和实践在政治科学中还是一个新的边缘领域，对于它的界定，学界的看法尚有争议。近年来我国政治学界对公共政策的研究虽然开始重视，但系统性研究的条件尚不具备。在政治制度较为成熟和稳定的西方社会，公共政策研究的形成和成熟，反映出社会诸方面（公民、传媒、社会团体和利益集团等）对社会福祉的高度关注和政治的参与意识。

一个民主社会的现代政府，其任何重大决策必须有充分的法理依据，并最大限度体现民意，其利害性非同小可——政策制定者要力图避免因政策的缺陷而导致公众利益损失甚至影响社会安定。但是，我们也要清醒地认识到，政府的这一使命越来越具有挑战性，即使在当今西方社会，社会利益多元化，社会利益关系的渗透和交错，技术的发展与冲突等因素，也令立法机构和政府的政策制定过程愈发棘手。因此，关注公共政策及其制定过程具有十分现实的意义。

在学术研究机构林立的美国，关于公共政策研究的学术专著已经不少。《公共政策的制定——程序和原理》（Public Poliecy Making Proceessand Principles）是值得有关学者和政府官员一读的专著。该书系美国圣·何塞州立大学政治学教授拉雷·格斯顿(LarryN.Geston)的力作，他从事州和国家政策制定的研究多年。本书中他游刃有余地穿梭于国家和州的政府、社会、经济诸种复杂关系中，驾轻就熟地描述了公共政策制定的结构环境，将公共政策的基本原理与动态的社会构筑成一个有机的关系，一个相互渗透和变化的整体，令我们对迷宫般的“政策制定过程”有较为清晰的认识，也使我们对与政策制定领域内外的各种问题如何影响政府制定政策这一局外人未必明白的过程有比较全面的了解。本书包括注释和索引仅十六万字，在如此有限的篇幅中有力地揭示了公共政策制定的秘密，作者的著述能力让人折服。

本书的基本论述框架建立在公共政策诸种构成要素——事件、行为者和政治机构的相互结合与冲突的关系之上。作者认为“公共政策的产生是一个动态的过程”，“就多方面的政治研究方法来看，公共政策的制定是一种解释现代政府的运转及政治生活变迁的方式。”

在我看来，这本学术著作的价值，并不在于它建构了关于公共政策的理论体系或有标新立异的发现，而是对隐藏在芜杂多变的现象后面的东西有剀切的见解，发掘出社会制度——政府与社会的关系——的奥秘。在序言中格斯顿颇有感触地说：“制度的内容之多，超过一群被选举和任命的官员及他们担任的职务；更确切地说，制度是由冲突条件和复杂的解决方案构成的松散结构环境，而这些条件和方案几乎全都处于变动不定的常态之中。”他是想说明公共政策的制定所牵涉到社会各个方面（法律、利益、机构、组织、官僚、经济、技术、生态、环境，等等）的问题之多，既不取决于某些政府官员的个人意志，其背景也远远超乎一般人的想象。公共政策是政策制定者因应公众的普遍需要和社会变革的要求而采取的措施。作者对公共政策的产生机制有其独到的见解，认为公共政策的制定要经历“触发机制”和“公共议程”两个主要阶段。“触发机制”是公共政策产生的催化剂，主要由三个因素构成：范围、强度和触发时间。这三个因素是公共政策制定的必要条件。在特定时刻的特定条件组合下，就可能促使政府对某方面的社会问题采取对策，通过立法机构确立议题、听证、酝酿、颁布一项新政策。书中列举了美国国内外具有典型意义的触发事件，从自然灾祸、经济灾难、技术突破、生态转移、社会演变说明内部触发机制的形成，以及战争行动、间接冲突、经济对抗、新型武器和力量平衡这些外部触发机制对立法机构制定政策以回应冲突的影响，说明触发机制是公共政策产生的根源。“公共议程”是政策制定的焦点，围绕这个焦点对公共议程有重大影响力和作用的，包括议程的建构者、公共官员、公共官僚机构、传媒以及利益团体，他们反映了不同的利益和职能角色在政策制定过程中所起的作用。

在“政策的制定者”——国会、总统、司法部门、官僚，公民投票（美国人引以为骄傲的一种立法机制）中，作者特别强调了政府中的官僚机构和官僚的作用，因为他们是公共政策从问题到决策和实施的行为主体，对公众利益的影响极大。尽管人们更推崇“小政府大社会”的社会结构，但对于像美国这样的大国，其社会结构日益复杂，政府行政权力的扩大是一个必然的趋势。对公共政策制定，无论是制度学派学者还是行为学派学者都有一致的共识：“没有政府的参与就没有公共政策。”虽然政府机构的官僚化为人们所诟病，也无论人们是否喜欢官僚机构和官僚，他们实事上是一批精通政策制定和实施技术的专业人员，手中握有重要的公共权力，也是使政府运转的行为者。关于官僚机构，格斯顿颇有一番见地。就政策制定意义上而言，“官僚机构就是既制定又实施公共政策的政府单位”。官僚实际上有两重角色，即作为公务人员和普通个人，其特定的文化、道德与社会价值观和个人情趣往往无形中左右其判断和选择倾向，对他在政策制定中的思维和行为不可避免地具有潜在的影响。正因为如此，行为主义学派学者强调对官僚机构和官僚的控制，防止其滥用公共权力。而制度学派的学者则更强调制度本身的合理与完善，认为虽然官僚具有两重角色，但在良性制度的前提下，通过合理的功利目标的激励，并用科学方法考量官僚的政绩，则会最大限度地促使他们恪尽职守，服务于社会。

在我国，公共政策的理论和著述，无论是学术对政府的政策制定的介入方式和程度，还是政府对学术研究成果的利用，以及适合国情的公共政策的理论构架的形成，都还是有待拓荒的领域。实事上，无论是西方还是中国，就社会结构日益复杂、对政府管理和政策制定的科学化更加迫切的现实而言，无论从理论还是实践上，公共政策的制定都是政治学领域中不可或缺的方面，值得我们关注和思考。

（《美国公共政策和社会管理研究译丛》，重庆出版社2001年9月～11月出版：《公共政策的制定——程序和原理》，拉雷·Ｎ·格斯顿著，朱子文译；《美国大政府的兴起》，约翰·Ｆ·沃克、哈罗德·Ｇ·瓦特著，刘进、毛喻原译；《现代美国政治竞选活动》，理查德·Ｋ·斯克尔著，张荣建译；《控制官僚》，威廉·Ｆ·韦斯斯特著，张定淮、白锐译；《美国政治中的道德争论》，雷蒙德·塔塔洛维奇、拜伦·Ｗ·戴恩斯著，吴念、谢应光、贺微、余泽梅译）