是什么妨碍了农民增收

何江涛　刘建锋

农民增收是三农问题的核心，著名农村问题专家、国务院发展研究中心副主任陈锡文近年来在多种场合不断地对这个事关全局的问题大声疾呼，备受各界关注。本刊4月号发表了《"三农问题"挑战中国》的专题后，这位曾掌管国务院发展中心农村部多年的专家就当前的"三农问题"问题接受了本刊记者的专访。

全球经济环境直接影响农民增收

《南风窗》：农民收入的持续下降以及农村经济的常年"积弱"已经成了农村发展中最大的障碍。造成农民收入增幅下降的理由很多，您能否从宏观的角度就当前农民的收入状况做一说明？

陈锡文：虽然建国以来农产品的供求形势从没有这么好过，但是可以说改革以来农民的收入增长问题从来没有遇到过这么严峻的局面：农民的收入连续4年增长幅度下降，相当部分粮棉主产区和以农产品为主要收入的农户家庭收入绝对额减少。这与整个国际国内环境的影响有关，也与整个体制改革不配套相关。

从全球来说，农产品的价格自从1996年初到达一个高峰以后，一直下滑，目前国际农产品市场是否已经到了谷底，现在还很难说。我国也是这种情况：工业品到处都在降价、打价格战，我们的农产品价格状况一直也不好。从这个方面来说，我国农产品价格下滑、农民增收成为问题不是偶然的，而是一个全球和整个国家经济增长所产生的一个阶段性现象。

面对这种情况单纯从农业农村入手解决不了问题。如果全球不能保持持续的增长，不能使我国GDP保持一个稳定的较高速度增长，那么，农产品的市场需求要扩大也很困难。

《南风窗》：我们看到，农民收入的下降并不影响国家财政的增收。在农民收入下降的同时，城镇居民的收入呈现的是增长的态势，这会否进一步拉大原有的城乡差距？

陈锡文：近年来，城镇居民的收入的增长，主要是靠财政加大大家的工资支出，1999年涨过一次工资，今年又涨过一次工资，这就保证了城镇居民总体上工资有一个较快的增长。但是农民的土地是乡村集体所有，因此国家很难从财政方面直接给予收入补贴，另外在现在的管理体制下，国家即使有钱来发，能不能一级一级、一层一层地下发到农民手中？这也是很成问题的。因此，短期内不能希望通过一两项政策来明显增加农民的收入，还是要努力地去改善整个经济发展的环境和整个市场功能的恢复，才能逐步解决农民的收入问题。

五大体制问题妨碍农民增收

《南风窗》：农村问题是一个综合性的社会难题，解决的关键还在于社会各方的共同努力。特别是在体制方面的调整以及充分发挥城市在解决农民问题中的作用，这在当前似乎更为迫切。

陈：从体制上来看，确实存在一些不利于农村经济发展的因素。一个最突出的现象是农村劳动力的流动受到了很多抑制。

这些抑制既有基于历史原因造成的，比如现在的户籍管理制度，几乎半个世纪以来没有什么明显的大改进，可见户籍管理制度明显滞后于经济发展的要求。当然这也有很多现实问题，比如城镇现在还没有完全摆脱那种计划经济管理的惯性，增加城市人口，对于城市管理、城市基础设施的承受能力、对于社会保障体制等都还存在很多问题，我们现有的城镇从大到小都还没有形成政府领导下使市场经济发挥主要作用的状况。如果农村人口大规模进入城市，确实会给城市管理带来很大的挑战，但是又必须认识到，没有这种流动就没有真正意义上的市场经济，更重要的是对于整个农村的发展会构成相当大的障碍。

我们也看到，在中央政策允许的情况下，各地尤其是一些大中城市制定了许多不符合中央政策的限制农民流动和进城就业的政策，这些地方性的政策，不仅缺乏法律和政策上的依据，而且事实上也没有起到真正抑制农民流动和进城就业的行为，无非是抬高了农民进城就业的门槛，无非让他们多交一些费、多遇到一些麻烦。这种做法实际上对于农村劳动力的转移就业造成了很大的困难，至少是使农民的转移就业提高了成本，减少了他们的净收入。

第二个体制上的问题是主要农产品的流通，尤其是粮食的流通，中央的政策是按照保护价敞开收购，实际上绝大多数地方并没有真正做到敞开收购。国家为了保护农民利益而下拨的财政补贴，相当部分并没有落实到农民的手中。

第三个方面的体制问题是目前的农村金融体制非常不适合农村经济和社会发展的要求。

从全国金融机构年终的统计报表可以看出，真正进入农村的资金数量是非常有限的。大部分资金不下乡，甚至不到中小企业，更不要说到农户。目前农村农业经济正在进行战略性结构调整，结构调整没有大的投入是不行的。

第四个方面，从税收体制上来看也有相当大的问题。比如在农民主要承担的税收中，有一个比较大的税种叫"农业特产税"，这是仅次于农业税的第二大税种，设立这个税种时的用意是为了调节从事各种农产品生产者的收益的平衡，主要是为了调节从事粮棉油等大宗产品生产的农民与其他农户之间的收益，而且最初设想农业特产税的收益是为了改善粮棉油的生产条件，支持粮棉油的生产发展，使从事粮棉油生产的农民的收入有更快的增长。但是，实际上完全没有做到这些。这一税收的用途基本用在了县乡两级财政，尤其是县级财政的日常开支上，没有起到改善农业生产条件的作用。

另外， 征收特产税与当前进行农业结构调整、增强农业竞争力的目标很不一致。结构调整的一大原因是由于粮食等主要产品出现了阶段性的供过于求，因此，应当适当减少粮食等主要农产品的生产，扩大其他各种各样有特色的农产品的生产。而恰恰要对特产征税，在一定程度上是抑制结构调整而不是促进结构调整。

并且，这些特产品大多可能是我国加入世界贸易组织后具有一定比较优势的农产品。大家都认识到我国的土地密集型的农产品如粮棉油等在国际上很难有竞争力，而劳动密集型的农产品尤其是畜产品、水产品、园艺类产品等在国际上是具有相当竞争力的。对这些产品征收特产税，就会降低这些产品在国际上的竞争力。

第五个问题是农业的科研体制。目前农业科研和农业科技成果的推广体制也不适应农村的实际状况和农业发展的要求。农业科研不结合实际、推广体制不能使得农民更多更快地直接掌握最新的科技成果。在结构调整中强调要面向市场、依靠科技，不但面向市场对一家一户来说有很多困难，就依靠科技来说，农民也还没有真正找到能够快速和大规模运用最新科技成果的有效办法。

管理手段上需要完善

《南风窗》：农村经济的发展同农村管理水平的提高紧密相关，如何全面提升农村社会以及经济的管理水准才是长治久安的根本。在管理的提升上，基层政府应该朝哪个方向努力？

陈：比如在对农产品的管理手段上就存在不少问题。最突出的问题首先是农产品的市场信息体系不完善，农民没有办法比较迅速、全面地得到需求变动的准确市场信息，使农业的结构调整带来了一定的盲目性。这主要是政府转变职能做得还不够，还没有真正从过去催种催收的管理方式真正转变过来。

其二，农产品的质量安全标准与检验检测手段不完善。农产品不是食品就是工业原料，其质量与安全标准非常重要。现在很多城市居民已经对食品安全问题相当关注，如何加快建立符合科学标准的食品安全检验检测体系非常重要，建立了这一套体系，才能引导农民生产优质高效的农产品。现在有的地方为了促进高产，在农产品、畜产品、水产品和林果产品的生产过程中使用了不少人工合成的添加剂，产量提高了，但是质量不仅下降了，还引出了食品不安全的问题。这对于农业发展来说将是一个非常严重的潜在的问题。

加法减法要一起做

《南风窗》：现在许多学界人士对农村问题总有积重难返的担忧，对此，您如何看待？

陈：农民增收问题是个宏大的系统工程。在社会发展问题上，城乡之间，要多做一些雪中送炭的事，少做一些锦上添花的事，否则多数农民处在社会发展滞后的环境中，要使整个国家文化科技素质普遍提高是做不到的，会使多数人远离现代化的目标。要改变一种思维的定势，就是所谓农村的事要让农民自己办，这是有阶段性的。为了成立新中国和新中国的发展，农民是做出大贡献的，在工业化的初期和中期，农村的事让农民自己办是必要的。但现在到什么阶段了，应慎重定位。

有些事想起来确实很奇怪，去年的城镇居民收入是人均6200多元，而城镇居民中交税的人占的比例并不大，交的人在总体上也交得并不多；但农民去年的收入才2250元，却是人人都要交税。这就不难想像城乡之间的社会发展一定是不协调的。

全世界都知道有个基本规律，就是想要富裕农民，必先减少农民，不减少农民，有限的土地显然不可能使越来越多的农民富裕起来。从这个意义上来讲，不加快城镇化的步伐，农业农村的发展就已经到了一个非常困难的阶段，继续维护这样的大格局，农村下一步发展只会更困难。

中央提出农民收入问题要加法减法一起做，加法即进行结构调整，减法就是减轻农民负担。从目前来看，减轻农民负担尤其必要，因为农民收入增长的困难不是短期内就能解决的，如果农民收入上不去、而负担不下来的僵局持续久了，就会引发更加复杂的社会问题。□

（图：新华社传真）