中国农民的负担问题

宋圭武

农民负担是一个历史范畴。中国历代王朝的兴衰，都与农民负担问题有着非常密切的关系。新中国成立以来，也一直存在着农民负担问题，但作为农村乃至全社会关注的一个热点问题，却是80年代中后期以来的事情。多年来，国家对减轻农民负担非常重视，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法规和规章，对解决农民负担问题起到了关键的作用。目前，随着农村社会主义市场经济体制改革的深化，农民负担仍是一个十分突出的问题，要想从根本上解决之，任务仍十分艰巨。

一、什么是农民负担问题

一般来说，我们通常把政府及其部门向农民征收的一切税费，包括税收(明税和暗税)、乡统筹村提留、农村义务工和劳动积累工以及集资、摊派、罚款等统称之为农民负担。如果进一步思考，农民负担有着更为深刻的内涵。其一，它既是一个客观范畴，也具有主观特性。从客观方面来看，农民负担是实实在在的物资支出或货币支出，没有这些实际的支出，农民负担就无从谈起。但从另一方面来看，农民负担又是负担主体农民的一种感受。从这个意义上来讲，80年代农民负担问题的提出与农民自身因素的变化有着极大的关系。在人民公社体制下，农村的土地等基本生产资料归集体所有，并由集体统一使用，组织集体劳动，农民个人只是集体经济组织内的生产者。当时收益分配的顺序是：(1)全年收获的收入首先扣除当年生产费用，包括：种子、肥料、农药、燃料、机耕费、排灌费、农机具维修费及小型农具购置费、耕畜饲养费和固定资产折旧等生产过程中直接耗费的生产资料价值；(2)国家税收和粮食统购任务；(3)管理费；(4)集体提留；(5)社员分配。在这种收益分配体制下，先进行集体的和社会的扣除，后给社员分配，并不直接由农民承担负担开支。因而，农民没有切身的负担感受。中共十一届三中全会后，中国农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制。随之，农民的身份也发生了相应的变化。农民不再是单纯的集体经济组织内的生产者，而是相对独立于集体经济组织的农业生产经营者。在市场经济中是理所当然的财产主体和市场主体，对土地享有充分的经营使用权，直接享受着经营所带来的利润。所以，农业经营上的变化引起了农民财产观念的变化，唤醒了农民的主体意识，使农民增加了对外来负担的敏感性。

其二，它既有量的规定性，也具有质的内涵。所谓质的内涵，也就是政府同农民的关系问题。只有能给农民带来看得见实惠的社会变革和经济改革，才能赢得农民的真正支持。在国内土地革命战争、抗日战争、解放战争时期，广大农民不仅提供和保证了战争物资的供给，而且付出了极大的牺牲，负担不可谓轻。但解放区的广大群众，特别是贫苦农民，没有任何怨言，而是争先恐后，踊跃输粮输人，所以，农民负担问题有时是用数量说明不了问题的。其根本性在于政府与农民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

其三，不仅具有经济属性，而且具有政治属性。“三农”问题的核心是农民问题。农民问题的本质是农民的物质利益问题。保护还是损害农民的物质利益，突出表现在农民负担问题上。江泽民曾经指出：“减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻农民负担问题提到这样的政治高度来认识，提到共产党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识，农村是共产党革命的摇篮，农民是革命的主力军。没有农民群众的巨大牺牲，就不可能取得革命的胜利。全心全意为人民服务是共产党的一贯宗旨。中国80％的人口都在农村，与农民关系处理得好坏，直接关系到中国共产党是否得到了人民群众的支持和拥护，如果这方面出了问题，可以说我们就失去了最广大、最可靠的同盟军，我们的立国之本就会动摇，我们的事业就很可能葬送。”所以，农民负担问题不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个政治问题。农民负担不仅具有经济属性，也具有政治属性。

二、农民负担对农户经济生活的影响

农民负担对农户经济生活的最直接影响是减少了农户的可支配收入，但具体分析，其作用又是多重的。

从生产方面来看，农民负担相当于提高了农产品的要素投入价格，增大了农产品的边际产量成本。由于农产品市场大多具有完全竞争市场性，所以农户只能是产品市场价格的接受者，其面对的市场需求曲线是一条水平线，即图1中的DD线。DD线也代表农户的平均收益(AR)线和边际收益(MR)线。这是假定农户是理性的，即能较好地计算自己的成本和收益。在没有农民负担的情况下，农户的边际成本(MC)和平均成本(AC)线如图1所示，其均衡价格为P′。如果考虑农民负担，其结果是：在短期内农户的MC线将上移变为MC′，平均成本AC线将上移到AC′。这时均衡价格应当是P″，均衡数量应为Q″，但在短期内农户无法调整产量和生产规模，并且又只能是市场价格的接受者，所以这时农户要承担一定量的亏损，其大小如图1中S□P′HFP″的面积。在长期内，农户将调整产量和生产规模使Q′变压为Q″，这时如果市场价格P′不变，则农户的亏损额将减少为S□P″P′GE，S□P″P′GE〈S□P″P′HF，但并没有解决农户的生产亏损问题。这时农户有三种选择：一种选择是寄希望于农产品市场价格的波动，即只有当P′上涨到P″时，亏损额才消失，这时，农民负担的直接结果是增大了农户的市场风险；另一选择是想方设法降低生产成本，使AC′下移和MC′下移，这时农民负担所起的作用是促进农户提高土地产出率和劳动生产率；还有一种选择是转移，即农户将资金、人力等转移到其它产业中去，这时，农民负担对农户生产的影响是降低了农产品的生产量，削弱了农业的发展后劲，但对其它产业的发展有刺激作用。当然，农户的选择有可能也是上述三种情况的某种组合。所以，单纯从生产方面来看，农民负担的作用是很重的。

从消费方面来看，农民负担的作用较清楚，就是降低了农户的消费水平并一定程度上改变了农户消费结构。但其对生活资料消费和生产资料消费的影响是不一样的。一般情况下，农户选择宁可压缩生活资料消费而不压缩或较少压缩生产资料的消费，因为生产资料的消费直接决定农户下一阶段的消费水平。所以，农民负担对农户消费的影响最主要的是降低了农户生活资料的消费水平。

上述分析如果考虑到农产品数量的减少有可能导致农产品价格的上涨，这时农民负担导致的农户收入的减少程度要比原来小些。

另外，如果农民负担额不确定，年年变，则会导致农户预期的不稳定，从而导致农户决策的不稳定，进而导致农户的生产规模和生产结构处于一种经常变动状态，其结果是增加了农户生产经营中的“菜单成本”，加重了农民负担对农户经济生活的不利影响。

农民负担对农户经济生活的影响主要有以下几方面：(1)减少农产品供给量；(2)迫使农户提高土地产出率和劳动生产率；(3)刺激非农产业的发展；(4)主要降低农户生活消费水平；(5)增加“菜单成本”。总的影响取决于上述五个方面的综合作用。

三、农民负担重的原因与对策

农民负担重的实质是农村基层政治权力对经济权力的过度侵蚀。一般情况下，政治权力要通过对经济权力、军事权力、文化权力等的作用来体现其存在性，并实现政治权力的目的。如果政治权力对经济权力作用过度，就构成政治权力对经济权力的侵蚀或过度侵蚀。在中国农村，之所以存在政治权力对经济权力的过度侵蚀，其主要原因有：(1)政治权力的监督机制弱化；(2)农民经济权力没有或只具有弱保护功能，或者要达到一定程度的保护，需付出高昂的费用；(3)政治权力的产生主要来自上面；(4)领导决策者是“经济人”。决策者在决策时，主要考虑的是个人边际收益和个人边际成本，当个人边际收益等于个人边际成本时，决策者的总效用达到最大值。这样，在缺乏有效监督和对方保护功能弱的条件下，农村基层干部建立在个人边际收益和个人边际成本基础上的决策就有可能得到实施。在存在外部性的条件下，个人边际收益并不等于社会边际收益，个人边际成本并不等于社会边际成本。在个人边际收益大于社会边际收益、个人边际成本小于社会边际成本的条件下，决策的结果是社会边际成本大于社会边际收益，从而造成社会福利的损失。所以，上述四个方面的原因是农民负担重的根本致因。

另外，政治权力对经济权力的作用形式不规范也是导致农民负担重的一个重要因素。政治权力对经济权力的作用形式主要包括两个方面，一个是制度方面，一个是机构方面。制度方面主要包括现行财税体制及国家有关的经济法律、政策等；机构方面主要指现行的国家管理经济方面的机构的总和。现行农村政治权力对经济权力的作用形式不规范主要表现为：(1)农村财税体制不规范，现行农村财税体制对增加农民负担有鼓励作用；(2)国家的有关政策不合理，没有注意研究城市和乡村、农业和非农业省份、经济发达地区与经济欠发达地区之间的区别；(3)法制不健全，执法不力；(4)乡村组织制度没有完全理顺，尤其是村级公共产品的价值补偿问题没有得到根本解决；(5)县乡机构臃肿，该设的机构没有设起来，该撤的机构撤不下去，人浮于事。上述五个方面的因素共同构成了农民负担重的重要原因。

再次，政治权力主体与经济权力主体目标取向的不同，也是在研究农民负担重的原因时需要考虑的一个因素。在目前农村家庭承包制的条件下，农民的目标取向与政府的目标取向有时是不相同的，其中主要的目标冲突表现在以下几个方面：(1)宏观利益与微观利益的冲突；(2)集体、国家利益与个人利益的冲突；(3)长远利益与当前利益的冲突。上述目标取向的不同，会导致农民与政府对同一“负担量”产生不同的价值判断。在这种情况下，负担主体有时也会对合理的负担产生一种“重”的感受。

针对上述原因，笔者认为要想从根本上解决农民负担问题，任务长期而艰巨，必须系统考虑，综合治理，标本兼治。

第一，要强化农村基层对政治权力的监督功能。主要是：(1)在村一级设立监督小组。其产生的办法是由村民代表大会直接选举产生；其职能在于全面监督村委会的工作情况，包括有关费用的收支。监督小组要定期召开检查会议，定期向上级党委和同级党支部及村民代表大会汇报情况，监督小组成员不能再担任村内其他职务。(2)村一级的管理体制应主要包括：村党支部、村委会、村监督小组、村民代表大会。其中村民代表大会负责村内重大事项的决定及村委会人选和监督小组人选的产生。村监督小组负责监督检查。村委会负责日常事务和具体执行。村党支部负责向村民代表大会提交方案并全面监督全村工作，包括监督小组的工作。党支部可向村民代表大会推荐村委会人选，但不能推荐监督小组人选。监督小组人选应直接由村民代表大会选举产生。党支部的监督应主要体现在全村工作与中共中央的有关方针路线政策是否保持一致，这是大方向，也是最根本的。(3)在乡一级设立监督委员会。其产生的办法是由乡一级人大代表直接选举产生，应包括社会各界人士，农民应占有一定比例。其职能是全面监督乡政府的工作情况，包括有关经费的收支。监督委员会的成员不应再担任乡一级其他职务。监督委员会应定期召开有关检查监督会议，应定期向同级人大、同级党委和上级党委汇报有关情况。(4)以上监督小组和监督委员会的有关费用可由国家拨付一定比例或从有关费用中予以扣除。

第二，要提高农民的组织化程度，强化农民经济权力的自我保护功能。农民负担问题是一个农民与地方政府之间的交易问题，或者是两者之间的一个博弈问题。博弈双方的政治经济地位决定博弈的结果。在农民与地方政府的博弈中，双方的力量是不对称的。地方政府是高度组织起来的，有强有力的信息资源、人力资源乃至暴力资源；而农民是分散的，各种条件决定了农民内部形成统一意见的交易成本极高，农民在与地方政府的博弈中处于不利地位。地方官员总会找到办法从农民那里攫取超过农民负担能力的财源，而农民却无力抵御。于是，解决农民负担问题需要一个非常重要的条件：农民必须有一定的组织能力和谈判能力。进一步说，农民之间的交易成本要降低，以便较容易地达成统一意见，形成能够与地方政府制衡的有效压力。这种情形意味着在农村社会权威结构中，必须构建农民自身的权威基础，这种权威基础的前提条件之一便是组织化。所以，着力提高农民组织化程度，对有效减轻农民负担有重要意义。

第三，真正在乡村两级落实民主选举制度。农村基层干部由上级层层任命，这样，对各级干部“政绩”的评价主要取决于他们对上级所下达的各项任务指标的完成情况。在自身利益的驱动下，各级政府官员在其任期内，往往倾向于迎合上级的要求，在“人民事业人民办”的口号下，不顾农民的承受能力，片面追求所谓政绩。农民负担重的根源在上面的说法是有道理的。所以，通过民主选举，使得农村基层干部的任免和奖惩权掌握在本社区农民手中，使得村干部能够真正以本社区农民的根本利益为依归，对农民负责，受农民监督。这样，才能有效保证农村公共资源得到合理有效的使用，使农民负担保持在合理的范围之内。

第四，提高农村基层干部素质和政策水平。农村基层干部应认真学习和全面理解国家政策，执行中不打折扣、不走样；应该正确地向群众宣传解释各项政策，使之成为群众的自觉行动；应该结合实际贯彻落实政策，鼓励创造性，防止绝对化；应该模范地执行政策，要求群众做到就要自己首先做好。要加强对农村基层干部的培训，建立健全的定期轮训制度。要突出政策和法制教育，提高基层干部正确执行政策、坚持依法办事、善于做群众工作的能力。要教育农村基层干部必须诚心诚意为群众服务，反对脱离群众、不干实事；坚持实事求是，反对虚假浮夸；坚持艰苦创业，反对奢侈浪费，遇事同群众商量，反对强迫命令；正确行使手中的权力，反对以权谋私；努力把完成上级任务与维护群众利益统一起来，反对不顾大局和损害群众利益。

第五，改革农村现行财税体制。首先，进一步完善分税财政体制，明确划分县乡政府职责。使县乡政府的财政和事权相结合，以限制各级政府层层下达超过财力所限的各种升级达标活动。其次，加快地方税收体系建设，在农村推行税费体制改革。具体思路是：将原来向农民征收的一切税费明确划分为税、租、费三大块进行征收，然后根据各自的性质分配其用途。税是国家为满足一般的社会共同需要，按事先确定的对象和比例，对社会剩余产品所进行的强制、无偿的分配。税的依据是政治权力。在农村，租一般是指地租，地租分绝对地租和级差地租。绝对地租产生的依据是土地的所有权，级差地租产生的依据是土地的经营权，经营权属于广义的所有权范畴。所以，地租的依据是与所有权紧密相联的。税和地租的源泉都是农业剩余。费是享受某种服务时支付的价格。虽然税和租也可以看成是享用政府提供的公共产品和耕种土地时支付的价格，但费是对于局部的、具体的某一服务而支付的价格。费的支付时间可以在享用某一服务前或享用某一服务后。收费的依据是服务本身。对于税，在设计税种时应充分考虑中国的国情。理论上合理的，不一定实践中合理。要充分考虑征税成本问题。对此，建议设土地税、人头税、农产品交易税，其中土地税可分农业用地和非农业用地制定不同的税率。取消原有的农业特产税和屠宰税。对于土地税，可适当提高税率，对于人头税可实行轻税政策。税的征收用实物或货币均可。这样整体上可体现公平与效率的原则。对于租，由于农村土地属集体所有，所以租应归集体，包括绝对地租和级差地租。但在具体数量上，各省应定一个上限，在上限以内可由集体组织与农户具体商定。租的具体形式可以是实物，也可以用货币形式或出工的形式代替。租主要用于公积金、公益金、管理费等，即相当于村提留这一块。乡统筹的绝大部分属于税的性质，应当纳入税收体系中予以规范。费的收取应根据具体情况的需要，其标准应由村民代表大会或乡人大具体决定，各省可根据实际每年定个上限额，以防乱收费。将原来三提五统不能超过上年人均纯收入5％的控制线，改为农村地方对农民收取的一切税租费不能超过某一个绝对额，即由相对量控制变为绝对量控制。主要原因：一是目前测算农民纯收入是一件较难的事，二是当前农村关于农民人均纯收入的统计数字并不能客观真实地反映情况，三是相对量有时带来某种隐蔽性和较难控制性。而采用绝对量控制(如规定每年应不超过200元)则较明确，农民也容易掌握情况，也有利于监督。当然，这里主要是应对租、费这两块进行绝对量控制，因为这两块波动性较大。对于税，一旦制定后，本身便具有稳定性，所以，没有控制的必要。其三，加快建立财政转移支付制度。要制定对农业大区特别是中西部地区的倾斜政策，在财政分配上加大对中西部农业基础设施的投入；同时，国家应在财政上对中西部贫困地区农村基层干部实行经费补贴制度，如对一些扶贫县的农村基层干部的工资是否可由国家财政专项负担等，以有效减轻这些地区的农民负担。

第六，加快政府机构改革步伐。核心是精简机构，裁撤冗员。这也是一项非常复杂和艰巨的工作。关键是要控制经费，如果经费能控制住，县乡机构人员多一些还是少一些对农民负担无直接影响。

第七，推进农村法制建设。建议制定《农民负担法》。要积极开展农村法制教育，使广大农民学法、懂法、守法，并能用法律武器维护自己的正当权益。

第八，建立健全农村社会保障体系。对一些贫困户应当由村或乡给予一定的补助，以减轻因农民负担而产生的不公平程度。

第九，大力发展农村社区经济，通过以工补农减轻农民负担，同时提高农民收入增强负担承受能力。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，新兴的公共产品的成本主要由发达的乡镇企业和集体经济支付，因此有条件通过以工补农减轻农民负担。同时，农民从乡镇企业得到的报酬收入增加，有利于收入的提高。而越是经济不发达地区，各项事业越依赖收取税费运转，由此造成了经济落后地区、传统的农业生产省份农民负担相对较重的现象。从一些调查中得知，乡镇企业和集体经济发达的地区，农民负担就轻些，而农业占主导的地区，农民负担就相对重些。因此，大力发展农村经济，壮大集体经济实力，不失为一项减轻农民负担、提高农民收入的有效措施。

第十，要注重对农民的教育。要教育广大农民关心政治、关心国家大事，要增强广大农民的政治意识、国家意识、发展意识。要对农民进行“三兼顾”(国家、集体、个人利益兼顾)教育，使广大农民能正确处理国家、集体、个人三者之间的利益关系，能正确处理个人劳动致富与共同富裕的关系。

第十一，中共各级组织一定要把农民负担问题当做一项政治任务来抓，采取切实有力的具体措施。对干部考核要与农民负担紧密联系起来，实行层层责任制。

以上十一个方面，概括起来主要包括四个方面：(1)建立有效制约政治权力的机制；(2)提高经济权力主体的自我保护能力；(3)规范政治权力对经济权力的作用形式；(4)整合政治权力主体与经济权力主体二者的价值取向。总之，从长远来说，解决农民负担问题根本要靠发展。经济的发展、政治的民主、社会的文明是现代化的标志，同时也是长远解决农民负担问题的保证。发展是一个综合推进的过程；发展是硬道理。从国家来说，迅速推动社会主义市场经济体制的建立和完善，迅速推进经济改革的深化和民主体制的建立及社会文明水平的提高，才能从根本上真正解决农民负担问题。

（作者单位：甘肃省委党校）

参考资料：

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