农村信用社 开耕试验田

----这好像一副打了50年的牌。但由于缺乏一套完善的规则，50年里牌被不止一次地重发，牌局却愈打愈乱。

----农村信用合作社的建立初衷原本是通过合作经济制解决农村金融服务难的问题，但在年过半百之后回头一望，其一再追求的功效不但未得到充分发挥，机构自身发展还演化成一道难题。高息揽储、随意放贷等等金融整顿的重点在不少农村信用社成为经营的主要手段，个别地方出现挤兑而引发的社会问题也令政府头疼。与此同时，在与其它金融机构50年来的分分合合中，农村信用社自身也背负了沉重的包袱，经营亏损越来越大。

----一方面发展中的问题无法再回避，一方面广大农村对金融服务的需求空前强烈。于是，重新洗牌的声音再度响起。

----早在去年，江苏省便有11个县开始了与此有关的改革试点，并逐步在全省推开。

“试验田”里种什么

----农村合作信用社50年来渐趋庞大的网点体系遍布乡镇。与其它金融机构尤其是各商业银行完全不同的是，其系统中缺乏一种纵向的联系。在某种程度上，乡镇级的组织是农村信用社的主体，而主体之间的关系绝对独立。也就是说，各信用社只有平级的关系，没有领导和隶属的关系；一个乡里的信用社，便拥有自己的法人资格和独立的产权结构。目前存在的县级联社，主要作用是协调基层信用社之间的关系，在产权上并不具备对基层信用社的管理权力。

----在信用社缺乏有效监管、管理水平和人员素质不高等背景下，基层信用社拥有的独立法人资格，无疑成为农村信用社最显见的“软肋”之一。于是，江苏农村信用社改革试点就从此开刀。

----1999年，江苏开始在全省11个地区各选择一个县进行统一法人试点，将原农村信用社县（市）、乡镇二级法人体制改为县（市）一级法人体制，并建立劳动用工、工资分配、内控制度等一系列规章制度。换句话说，就是取消乡镇信用社法人资格，由县（市）联社授权经营。

----如果将农村信用社的病根归结到分散法人这一症结，统一法人无疑是一种最直接的手段。试点工作进行了一年多以后，中国人民银行南京分行提供的一份资料显示，11家试点信用社存贷款业务稳定增长，支农力度不断加大。至1999年末，存款余额达144亿元，比1998年增长15.2％，高于全省平均增幅3.5个百分点；贷款余额达95亿元，增长15.6％，高于全省平均增幅5.4个百分点，其中农业贷款达21亿元，增长22％，高于全省平均增长5.7个百分点。与此同时，11家试点单位一年来各项费用较上年减少了1900万元。

----人行江苏分行事后认为，此举的最大好处，在于解决了基层信用社经营水平低、管理能力差的问题，并且有利于全县范围内农村信用社的资金和人员的调配，从而达到增加效益、降低金融风险的作用。

“国家级”的改革尝试

----进入2000年夏天，负责对江苏省的农村信用社进行行业管理的中国人民银行南京分行决定趁热打铁，将11家试点信用社的经验进一步完善后在全省铺开，并为推向全国做准备。

----9月18日，在人行南京分行合作金融监管处的组织下，11个试点县农村信用联社的主任坐到了一起。经过一番深入讨论之后，南京分行希望“先行者”们在一些具体环节上进行规范，以便于改革的顺利进行。

----与会的11位信用联社主任中，来自苏北响水县的联社主任孙文亮，正是最早倡议统一农村信用社法人工作的人物之一。1998年，孙文亮在《江苏农村金融》杂志上撰文，提出了信用社统一法人的设想。他认为，信用社金融风险加大的一个重要原因，是乡镇一级的法人体制与信用社落后的管理状况以及较差的员工素质不相适应。这篇文章得到了省人行一位副行长的重视，随即交由人行江苏分行对此提议进行进一步研究。最后，信用社统一法人的试点工作才得以从1999年起正式在包括响水在内的11个县展开。如今，孙文亮所在的响水县信用社吸收的存款已占到全县存款总数的1/3，是该县名符其实的“金融老大”。

----在人行南京分行的官员看来，江苏农村信用社改革能在全省推开并成为全国的试点，更主要的一点还在于机遇。据南京分行合作金融监管处处长顾士新介绍，这个机遇出现在今年4月，朱杌总理赴江苏专门考察农村问题时，听到一位县农村信用社主任对统一法人改革的汇报，颇感兴趣，随即要求中国人民银行和江苏省人民政府在全省进行深化农村信用社改革的试点，为全国范围内遏止信用社亏损加剧和解决农村金融支持等问题趟路。

----于是，8月21日，信用社改革试点在江苏全省推开。完善体制、统一法人仍是其核心内容。按照总体计划，改革完成后的乡（镇）农村信用社将和县（市）联社合并为一个法人，原乡（镇）信用社变为县（市）信用社的分支机构；同时组建起省农村信用社联合社，省联社是省级地方性金融机构，由县（市）信用社入股组成，主要履行对县（市）信用社的行业管理和服务职能，不办理存贷款业务；在县（市）农村信用社将建立党委，归县（市）党委领导，但地方党政不得干预农村信用社的业务经营。

风雨坎坷路

----“试验田”轰轰烈烈地耕种了，但统一法人真的就能解决农村信用社面临的众多难题吗？回顾农村信用社的发展历史，找寻这个系统的病因尤显得重要。

“农村信用社磨难很多。”负责此次信用社改革试点的人民银行南京分行合作金融机构监管处副处长曹兆龙面对记者，第一句话就发出了这样的感慨。此后，在每一个介绍情况的官员、专家那里，记者都可以听到类似的话。

----曹兆龙所说的“磨难”，实际上描述了整个农村信用合作社的历史。50年代，为适应农村合作化运动的需要，农村信用合作社应政府的要求由农民入股诞生；1969年以后，贫下中农管理委员会从人民银行手中接管信用社长达10年；1979年，信用社划归农业银行管理；1984年，全国开始成立县级农村信用联社；1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确提出“社行分离”，信用社又离开农业银行，由人民银行担负起行业管理和监督的职责。

----隶属关系的反复变化，一如另一合作经济组织——供销合作社与国有商业的分分合合；而透视供销合作社和信用合作社命运所反映出的深层问题，实际上又极为相似和简单——在法律上没有《合作法》的保护，在政策上很少有人把它们真正看成是合作经济组织。这也就意味着二者在诞生之日起就未能按照经典合作制的理论，比如入社自愿、退社自由、民主管理等规则运作。这样，在一系列变迁之后，两种农村合作经济组织本身根本无法以合作制的性质生存，也无法拒绝种种来自政策层面的“任务”。于是，积累下来的弊端和包袱便越来越多（参见《财经》2000年7月号“供销社：存亡之秋”） 。

----在行业主管的不断变动中，农村信用合作社愈发远离合作经济的基本规则，由此引发出一系列问题，诸如信用社谁所有、盈余谁受益、亏损谁承担等产权概念模糊不清；不少农民把入股看做是一种负担，而合作社社员民主管理流于形式；地方政府“近水楼台”的权力释放对信用社干预太多；人民银行在担负行业管理和监管双重职能的情况下，对信用社的管理和监管也难以有效地执行。

----还有一笔“陈年老账”几乎成为信用社员工心头的死结，这便是信用社与农业银行的关系问题。有当事者回忆道，早在70年代末信用社与农业银行合并以后，地方信用社便成为农业银行的“旁门”：不少农村信用社的业务骨干被分批转为农行职工，大中专毕业生也分配进了农行；而遇到一些顶替的对象要照顾或安排“关系户”时，农村信用社却成为最佳的去处……这些做法实际上进一步加剧了信用社的人员包袱。到了 1996年，农业银行与信用社分家，信用社接管了农业银行部分不良资产亦是金融系统内公开的秘密。此后经国家安排，农村信用社又接收了农村金融服务社和农村合作基金会的部分不良贷款，使其不良资产比重进一步上升，亏损面和亏损额增加。

----为了解决农村信用社的债务负担，人民银行去年拨给了农村信用社150亿元贷款；今年又给了150亿元的再贷款，9月再次将邮政储蓄的333个亿作为再贷款用于扶持农村信用社。然而体制问题若不彻底解决，资金扶持再多都无法了结病根。

----

化解历史包袱的难点

----从农村信用合作社的现状不难看出，亟需解决的问题有两个：一是如何真正能够建立起有效的行业管理体制，另一则是如何摆脱沉重的历史包袱。

从江苏省的试点看，第一个问题冀望于统一法人的办法。由此也派生了一个新的问题：省联社的位置该怎么摆？

----对此，国务院发展研究中心农村经济部部长陈锡文认为，从现状看，本应以行业管理机构出现的省联社倒更像是一个行业协会。如果说县联社是一个法人，是一个独立的金融组织，那么协会可以帮助企业之间相互通气，制定一些行业规范，但不能干涉企业内部的事情，不能管某一笔钱到底该不该贷。但陈锡文同时指出，信用社内部的经营管理到底需要什么样的体系来加强的问题没有解决，名义上的行业协会实际上可能变成一个行政的干预体系。因此，江苏的试点仍需要加强人民银行的监管力量。“如果监管力量弱一点，信用联社的主任就极容易成为‘土皇帝。”

----历史包袱问题看起来更现实一些。对此，江苏省农村信用社改革试点工作领导小组副组长、人民银行南京分行行长谢庆健的回答是：消化历史包袱要立足于农村信用社转换机制，改善经营，增收节支，逐步消化，同时加大政策扶持力度。

----这一表述的另一种理解其实就是农村信用社要自己消化包袱。对此有专家认为，纵观农村信用合作社的历史，如果今天承认它是一个能够独立运作的组织，那就必须给予认可；而过去由于政策变化等原因造成的损失，不应简单地由信用社自己背负。一位农村信用社主任说，这好比是土地，你总不能把熟土层破坏了，再交还我种吧？更极端一点的呼吁是“要明确新社员所入股份不承担历史旧账”。

不可能“一方治百病”

----农村信用合作社改革的目标其实有两个，一是向农业、农村、农民提供金融支持，一是遏制信用社经营状况继续恶化。从江苏“试验田”的情况看，是想通过一个办法，达到两个目的。其中，前者是更重要的目的。

----但实际上，由于中国地区间经济发展存在不平衡性，不同地区对农村金融支持的需求也不同。这就决定了农村金融支持必须采取不同的形式。

----从经营的角度讲，一个独立核算的金融机构，人均一年吸收存款应在100万到150万元，所产生的效益才能养活一个人，机构才能保证不亏损。假设一个农村信用社从主任到保安15个人，最少就要吸收存款1500万元。按目前一个乡约3万～4万户来计算，在不考虑其它金融机构竞争的情况下，最低限度户均存款不能低于500元。这样的数目，在中国中西部不少地方是无法保证的。因此，既要信用社为农户提供金融支持，又要其自身脱困，显然有难度。

----就此，陈锡文认为，要解决农村金融支持问题，必须根据地区经济发展的不同状况采用不同的方法。

第一，在一些发达地区，真正需要贷款的是一部分务工的、经商的农民以及户办联户企业。对这样的客户群，完全可以搞地方股份制银行。如果条件具备，融资的数额比较大，贷款的需求者特征比较明显，信用社在这些地方可以演变成商业银行，并以股份制为其性质。

----第二，在中部地区，很多农民确实需要农业贷款，可以采用完全商业性的办法，把农村信用社和农业银行并在一起，对资金回收比较可靠的农户给予贷款。等农民对“合作”有了理解和需求的时候，政府可以出台关于农民合作金融的法规和条例，指导农民自己搞真正意义上的合作制。

----第三，在比较贫穷落后的地区，资金流通量不够养活一个金融机构，可以在当地设立政策性为主的金融机构，只对农户进行种养业的流动资金贷款，由政府向金融机构提供贴息扶持，养活机构。

----问题千差万别，解决起来自然也不可能“一方治百病”。如今江苏试点的初衷，也是在寻找一条符合当地实际的农村金融服务之路。“试验田”要检验的并不仅是耕种方法，也包括“种子”的质量及其生存环境。