制度的选择与创新

杜志华

林德布洛姆的《政治与市场》和萨托利的《民主新论》是两部博大精深的著作。两部书涉及的范围和领域都相当广泛。这里我想从制度的角度来勾勒一下两位学者的思想脉络以及自己的一些有关想法。

两位学者尽管是从不同的角度——林氏主要从实证的角度，萨氏主要从理论的角度——对西方自由主义民主制度进行论证，但他们得出的结论几乎是毫无二致的。那就是，西方现代的自由主义民主制度，尽管并不是一个很好的制度，但目前并没有一个比它更好的制度能够取而代之，与人类迄今为止所经历过的其他任何制度相比，这种制度实际上是糟糕程度最小的一种。尽管他们在极力避免说：“自由主义民主制度是每个民族国家在组织政治社会方面的最好选择。”但这个结论实际上是他们论著中的应有之义。

那么，现代西方的自由主义民主制度真的是每个国家所应实行的政治制度的最好选择吗？要想完整地回答这个问题，必须搞清两个问题：其一，制度到底是选择的，还是生长的？其二，非西方不发达国家在进行制度创新时，应该考虑哪些因素，可能会遇到什么陷阱。

林氏在《政治与市场》一书中，把世界的政治—经济抉择开列出一个非常简短的清单，“一是通过政府权威的社会组织，一是通过交换和市场的社会组织，第三是通过说服的社会组织。”林氏认为，权威、交换与说服是任何一个政治—经济制度进行社会控制的三个最基本的要素，只是每个社会在运用这三种要素时的侧重点不同，形式也有很大差异。这种不同与差异主要是人们的政治理论、特别是对人们的认知能力的不同评价所导致的结果。

林氏在书中一开始并不是论述权威制度与市场制度所具有的功能，而是开列出这两种制度存在缺陷的清单。

由于权威制度与市场制度均存在着自身无法克服的缺陷。因此，对一个社会来说，偏向任何一方，都会出现严重的不良后果。两种制度存在着有效的互补性。特别是市场制度，几乎能解决权威制度存在的每一个问题。但是，不论是市场制度还是权威制度，都不是单一的模式，而是呈现出多样化的态势。

林氏认为，市场取向的私有企业制度(即消费者主权的市场制度)与多头政治的权威制度结合的制度，也就是现代西方的自由主义民主制度是比较合理的政治经济制度。不过林氏承认，在这种政治经济制度中，存在着一个高收入、有权威、在社会中备受优待的阶级，这个阶级在很大程度上成功地向大部分人民灌输了它自己喜欢的态度、信仰和决断。这种灌输的结果，导致多头政治中的和市场制度中的循环。这种循环即使没有使大众化控制瘫痪，也使它受到了极大的削弱。因此，林氏的结论是：多头政治不过是对任何理想的自由主义民主模式或任何其他民主形式的一种大体的近似。

那么，林氏理想的自由民主模式是什么呢？基于现实中的两种基本对立的制度，林氏抽象概括出两种贯彻不同理念的制度模式，即不完善地近似于共产主义制度的模式I和不完善地近似于市场取向多头政治的模式Ⅱ。两种模式的关键区别在于智力在社会组织中的功用的不同。模式I可以称为智力引导的社会，“它来自于对人的知识才能的一个轻松愉快的或乐观主义的看法”。模式Ⅱ以对人的知识才能的一个比较悲观的估计作为基础。模式I由于过分相信政治精英的知识与能力而走向了非理性的泥潭；模式Ⅱ由于对政治精英的知识与能力保持怀疑反而同时保持了理性精神。

从林氏对模式I与模式Ⅱ的对比中，可以看出他对模式Ⅱ的情有独钟。可以说，模式Ⅱ是林氏的理想主义模式。

那么，通向理想主义的道路何在？现有的多头政治的结构性改革，可以得到一个通向民主的未来吗？林氏对此持的却是悲观主义的态度。

林氏的结论是：

“就民主而言，要想发展(中)远远超过现有多头政治的畸形的形式是不可能的。较多的民主意味较少的实质。使大众化控制超出受灌输的决断的约束，等于陷入使大众化控制进入分裂和无序的尝试之中。”(P 535)

原来林氏对自己抽象出的两种理念模式的评价却是这样的：不仅模式I是荒谬的，无法实现的，模式Ⅱ同样是一个纯粹的“乌托邦”。那么，林氏的理想主义的家园何在？林氏小心翼翼地区分出纲要性的决策和计划过程(近似于模式I)与战略性的决策和计划过程(近似于模式Ⅱ)，指出，在多头政治中体现出相互作用的战略性的决策与计划过程具有相当的合理性与合目的性；体现出分析的纲要性的决策与计划过程尽管是被用来解决它能胜任的次要问题，但其在多头政治中却享有最高的尊重。林氏的论述暴露了他的精英主义思想。而正是在精英主义与民主主义的两难选择之中，林氏迷失了自己，他的多头政治下的决策与计划过程的模式，无论怎样小心，也难以面对他在前面开列出的权威制度存在的缺陷的清单。

林氏的困惑，似乎在萨氏的《民主新论》中得到了解决。

林氏的论述中，大量涉及民主、权威这类概念，但他却没有对这些概念进行严格的界定。萨氏却在这方面做了大量工作。

萨氏是从横向与纵向，描述与规范四个维度来定义民主的。

从横向来看，民主表现为人民直接行使政治权力，是直接民主。“公众舆论、选举式民主、参与式民主、公民表决式民主，都是横向民主的实施与普及”。(P 135)这种民主的理想主义背景是人民主权学说，其规范性的定义是，民主应该是统治的或自治的民主。

从纵向来看，民主的描述性定义是：民主是以竞争方式录取领袖的副产品。……大规模民主是一种程序或机制，它(1)带来开放的多头统治，这种统治在选举市场上的竞争(2)把权力给了人民，并且(3)具体地加强了领导者对被领导者的责任。(P 164)萨氏指出，与横向民主不同，纵向民主是一种没有价值支持的民主。(P 176)也就是说，这种民主缺乏一个理想主义的背景，缺少一个规范性的定义。于是，萨氏就弥补了这个缺憾。与纵向民主的描述性定义相对应的规范性定义是：民主应当是(1)有选择的多头政治；(2)基于功绩的多头政治。

萨氏称自己的纵向描述性民主定义是一种“竞争——反馈式的民主论”，(P 161)并认为这就是新的民主理论。

除了从以上四个维度定义民主外，萨氏还从比较与对照的角度来界定民主，即与个人独裁相对照来界定民主不是什么：“民主即非个人独裁”，“民主是这样一种制度，其中谁也不能选择自己进行统治，谁也不能授权自己进行统治。因此，谁也不能自我僭取无条件的和不受限制的权力”。(P 214)

萨氏在文中对把民主发展的目标单纯地归结为参与的扩大即横向民主的发展明确表示不满。指出，更多的参与意味着更少的实质。而只有纵向民主即现代西方的代议制民主制度的发展，才是民主的实质性发展。

既然直接民主不是现代社会的政治发展的首要目标，那么，什么是现代社会政治发展的首要目标呢？萨氏在回答这个问题时也是毫不含糊的：那就是盛行于现代西方资本主义世界的代议制民主制度。作为一种间接民主，代议制民主“在很大程度上则是一种对权力的限制和监督体系”。这种民主制度在程序上可以保证产生一个负责任的具有代表性的委员会，而委员会作为一个政治管理的形式，它有几个方面的优越性：一、它是参与式民主的有效形式；二、它可以降低政治决策的内部成本与外部风险；三、它是一个总和为正的博弈的有效结构。

从以上回顾，我们可以看出，如果说林氏在为现代西方民主制度的辩护方面还有些遮遮掩掩的话，那么，萨氏就显得很旗帜鲜明。后者的论述让人明显地感觉到，他把西方自由主义民主制度作为其他国家政治发展的唯一目标。尽管现代西方自由主义民主制度被很多国家所仿效，但仿效的结果并不理想。这说明我们对林氏与萨氏的结论保持警惕并非多余。在此，我们有必要提出这样的问题，对于一个社会来说，制度到底是一个选择的问题还是一个生长的问题？生长于西方文明中的代议制民主制度，能够移植到其他文明的土壤之中吗？

约翰·斯图加特·密尔在《代议制政府》中认为，“制度和政府形式是个选择问题”。但这种选择必须满足这样三个条件：(1)为人民而设的政府形式必须为人民所乐意接受，或至少不是不乐意到对其建立设置不可逾越的障碍；(2)他们必须愿意并能够做为使它持续下去所必要的事情；(3)他们必须愿意并能够做为使它能实现其目的而需要他们做的事情。密尔反对把制度看成是从“该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物”。但是，密尔的观点无法解释，为什么在一个世纪以前，只有西方社会实行民主制度，而其他社会几乎一律实行的是专制制度。同时，也无法解释，一个世纪以来，那些抛弃自己原有的制度而选择西方民主制度的国家，为何没有取得预期的效果。

可见，制度不能单单归结为选择的问题，生长的因素所起的作用至少不亚于选择。马克思主义政治学基本理论告诉我们，国体决定政体，政体对国体具有反作用。国体指一个社会的基本政治形态，它体现出社会各阶级在国家中的政治地位。政体则是指政府组织形式即制度，它是社会中占统治地位的阶级或政党，进行政治管理与政治统治的基本手段或方式。马克思主义关于国体与政体关系的理论的科学性与真理性，在人类历史发展的长河中可以看得很清楚。现在的问题是，为什么只是在欧罗巴的文明中逐步发展出(生长)了民主制度，而在其他文明中生长出来的却是专制制度？难道真的像亚里士多德所说的那样：“蛮族王制(是)僭政性质的王制……因为野蛮民族比希腊民族富于奴性；亚洲蛮族又比欧洲蛮族富于奴性，所以他们常常忍受专制而不起来叛乱？”(《政治学》P 159)如果我们认同亚里士多德的观点，那就意味着东方诸国永远不可能实现民主的目标。对东方之所以生长出专制制度的问题，解释得比较好的是美国学者卡尔·魏特夫所著的《东方专制主义》一书，他把东方社会称为“治水社会”，专制制度既是治水的需要，也是治水社会发展的结果。如果说魏特夫的解释有一些道理的话，那么，他的结论就让人难以苟同了：由于治水社会的特性，决定了东方各族人民注定要在专制主义制度下呻吟。那些脱胎于“治水社会”的社会主义国家同样摆脱不了“治水世界”的规律，复辟“东方专制主义”是避免不了的。(《东方专制主义》，P 5)这同样明确无误地说明，制度是生长出来的，作为人的主观能动性得以发挥的选择，在这方面不起任何作用。这种论调难免让人堕入宿命论的泥潭。

如果说当人类还处在“狭隘地域性历史”的时候，制度主要是在各民族内部生长的话，那么，只从人类历史进入了“世界历史”时期以后，制度选择的问题，就越来越具有非常重要的意义了。正如马克思与恩格斯所说：“资产阶级……，它迫使一切民族——如果它们不想灭亡的话，采用资产阶级的生产方式；它迫使它们在自己那里推行所谓文明制度”。从实际当中看，非西方社会在进行现代化的过程中，始终伴随着对西方社会各方面制度的采借。这种采借尽管不能说都很成功，但却都对各自的社会产生了深远的影响。

有关制度的选择与创新问题，经济学界的制度学派的论述很具有启示意义。总的来看，他们认为制度变迁中的绝大部分是渐进的，并且是路径依赖(pathdependence)的。这说明我们在进行制度选择时，一定要考虑和顾及到文化传统、信仰体系等这些带有根本性的制约因素。制度学派的很多论述都旨在说明一个社会的制度结构对制度安排的选择与创新具有决定性的意义。因为“一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在”(科斯等著《财产权利与制度变迁》)。不过，在现代社会至少有以下几个原因，使发挥人的能动性的制度选择问题，获得越来越重要的作用。首先是社会科学方面的知识的进步改变了制度选择的集合，也就是说，这方面的进步导致可供选择的制度与过去相比增多了。社会科学的进步改进了人们的有限理性，因而不仅提高了个人管理现行制度安排的能力，而且还提高了他们领会和创新新制度安排的能力(《财产权力与制度变迁》P385)。其次，地域藩篱的打破，各地区间交往的频繁，使每个地区在制度实验方面的经验与教训，都成为丰富其他地区制度选择集合的重要因素。很多发展中国家，以及前社会主义国家进行制度选择实验的经验教训对于其他国家的制度选择与创新来说是一笔宝贵的财富。“全世界制度转型国家为我们提供了实验室。”(诺斯，《制度变迁理论纲要》，载香港《中国社会科学辑刊》一九九五年夏季卷)林毅夫指出，与其他经济接触能扩大制度选择集合。而且，通过借用其他社会制度安排来完成本社会制度变迁的可能性，极大地降低了在基础社会科学研究方面的投资费用(《财产权利与制度变迁》P385)。托洛斯基曾经提出的“历史落伍者的特权”这一说法，很具有启示意义。他在《俄国革命史》一书中写道：“虽然落后国家被迫跟随着发达国家，但前者并不按照相同的秩序去做事，历史落伍者的特权——和这种特权的存在——容许甚或迫使自己采纳任何地方，任何时期已经完成的发展模式，从而跃过整个空间的等级系列。”(转引自《球籍：一个世纪性的选择》，百家出版社，P64)若从这个角度看，制度选择不仅是一个很经济的事情，同时也是赶超战略的关键。第三，国家政策的改变，也有可能导致制度选择集合的扩展。比如取消一种带有限制性的政府政策，就会导致制度选择集合的扩大。当然，国家政策的改变有时也会减少制度选择的集合。

如果从客观的趋势上看，制度的选择与创新除了上面提到的选择集合的改变的因素导致以外，还有其他一些因素在起作用。林毅夫认为，制度变迁是由于某种原因现行制度安排不再是这个制度安排集合中最有效的一个了，即制度结构出现了不均衡，而这种不均衡导致了新的获利机会。为了获取新的潜在的利益，就必须改变现有的制度安排。

制度不均衡是一种客观状况，这种客观状况只有通过人的主观认识、主观能动性才能转化为人对制度选择的行为，人对制度的选择与制度约束人的行为是一个问题的两个方面。至少从逻辑上讲，制度一开始是由人选择的，并且后来人们仍然不断地对制度进行选择。不过从经验上看，制度先于人的行为。人对制度的选择必须在现有制度的约束之下进行。这一点要求我们在制度选择时，绝不能不顾制度环境与条件去天马行空，突发奇想。

在制度选择与创新的过程中会有一些陷阱。

首先，是理想与现实的错位。

不论是个体还是集团，不论是民族还是国家，都应该有一个理想主义的目标。现实主义始终应该伴随着理想主义。因为单纯的现实主义让人看不到希望，而理想主义为人们提供了希望。萨托利否认现实生活中存在着“纯政治”，即纯粹的现实主义。他认为，即使是那些搞“纯政治”的政客，他们的语言与行为也会提供“理想”的因素，否则他就难以成为一个“政客”。“纯政治同其对立面即完全理想化的政治一样，都是不切实际的”(《民主新论》P 43)。西方有一个潘多拉的盒子的神话传说。这个神话故事告诉我们，人类社会充满了不幸，但同时，人类社会保持了“希望”，恰是“希望”给我们增添了战胜不幸的信心与勇气。而理想主义就是人类的“希望”所在。如果失去了理想或如果抛弃了理想，人类生活将会显得暗淡无光。

但是，“假如荒谬地认为可以一丝不差地把理想变为现实，大概我们也就不会再怀有理想了。理想只有在同我们保持一定距离时，才会温暖我们的心”(《民主新论》P 73)。理想的作用是向事实挑战，只有不把理想视为现实时，理想才改进着现实。理想与现实的错位的核心表现，就是把理想立即付诸行动，按照理想的模式去建立现实的理想王国。萨托利称此为“至善论的行动主义”。这种不顾制度环境与条件，不顾既定的社会现实，而表现为理想主义的狂热的做法，是发展中国家在进行发展与建设中经常陷入的误区。

其次，在采借与选择中丧失了自我。

对于发展中国家来说，要想摆脱欠发达状态，对发达国家制度的借鉴是不可避免的，同时也是非常必要的。但应该认识到，借鉴只是改变了制度选择的集合，对新的制度安排的选择必须要有一个使之合理化的转换过程，从而使创新的制度安排与旧有的制度安排之间具有相容性。也就是说在采借时要以“我”为主，不丧失自己的个性。只有这样，制度变迁才会沿着一个健康的道路发展。但是，有不少发展中国家，在借鉴中丧失了自我，把某些发达国家的制度模式、制度结构原封不动地照搬到自己国家中来，其结果是欲速则不达，反而陷入长期的动荡与混乱之中，造成发展的停滞与倒退。这也从反面说明，制度不仅是选择的，而且还是内生的。

第三，在“反激进主义”旗帜下的固守传统，抱残守缺。

理想主义与至善论都是政治动员或煽动的最好手段，它们在革命时期具有发扬个体的献身精神的作用。因而对于取得革命的成功具有非常重要的积极意义。

但是，在建设时期，理想的狂热常常需要理性的约束与引导。如果任凭理想之火熊熊燃烧，它会把一切都烧焦，只给建设的世界留下一片废墟。任何事情走向了极端，就会显得非常荒谬与可怕，无论是个人崇拜与迷信的狂热、宗教的狂热，还是极端民族主义的狂热，甚至理想主义的狂热，都曾给人类社会带来难以磨灭的痛苦记忆。因此，带有极端倾向的激进主义的制度选择与创新，非到万不得已，是不应该作为制度变迁的一种手段与路向的。制度的内生性与渐变性决定了制度选择与创新应该采取稳健的战略。

然而，在实际制度变迁过程中，人们要想使制度的变迁沿着稳健的路向发展往往是很困难的，它需要领导人有极大的勇气，需要领导人有大智慧与高超的领导艺术。否则的话，一旦开了制度创新的口子，在旧有的制度安排结构中注入了异质性的制度安排因子，那么，制度变迁就呈加速度的趋势，稍不注意，就有可能滑入激进变迁的道路上去，导致与良好愿望相反的结果。正是由于存在这样一种可能性，很多国家的领导人常常因惧怕出现这样一种结果而退回到固守旧体制、旧制度、抗拒制度创新的保守道路上去。可是，这样做的结果可能更糟，它最终导致制度创新丧失走向稳健变迁路向的时机，最后只能走“激进”变迁的路途。发展中国家的绝大部分国家都有过这方面的经验与教训，苏东剧变也是一个典型的例子。

(《政治与市场》，林德布洛姆著，王逸舟译，上海三联书店，一九九三年版，23.00元；《民主新论》，萨托利著，冯克利、阎克文译，东方出版社一九九三年版，9.50元)