分税制，改革上演重头戏

丁坚铭

按照中央和国务院的部署，从今年1月1日起，一个为适应和促进社会主义市场经济发展的新的财税体制已在全国范围内正式推行。而在这其中，妥善处理好中央政府和地方政府的关系，实行分税制的财政体制，是整个财税体制改革的重头戏。许多政府高层官员和经济学家都认为，分税制关乎国家长治久安、关乎经济体制改革的成败，它是1994年中国政治和经济生活的中一件大事。难怪关于推行分税制的消息一经披露，立即成为全社会关注的热点。

千呼万唤，分税制冲到台前

财政这块“蛋糕”怎样切分，历来是国家与地方和企业关系的焦点问题。

中华人民共和国成立以后的30余年间，中国一直实行高度集权性的财政体制。它既表现为财权的高度集中，中央与地方财政分配管理，基本上是围绕着中央集权来进行的，与财政分配有关的立法权，集中由中央掌握；又表现为财力的高度集中，财政参与的国民收入分配，基本上以中央政府为主。这一时期，财政这块“蛋糕”，中央要切掉80％以上。

改革开放以后，我国对“蛋糕”的切分方法曾作过三次较大改革。第一次是在1980年，当时全国实行了“划分收支、分级包干”的办法。从1985年开始，又推行了“划分税种，核定收支、分级包干”的体制。1988年以后，对全国绝大多数地区实行了不同形式的财政包干体制，比如收入递增包干、上解递增包干等等。这三次改革的共同点都是在划分中央与地方财政收支的基础上，分级包干，自求平衡。这种体制被人们俗称“分灶吃饭”。

应该说，这些改革打破了“统收统支”的旧体制，调动了地方当家理财的积极性，增强了地方经济的活力。“分灶吃饭”是在中国改革和发展的某种特定条件下形成的。尽管这种体制有许多弊端，有些甚至是带根本性的，但它适应了一定时期内经济体制改革和国民经济发展的要求，改起来相当不易。因此，1991年初，中央和国务院曾确定，在“八五”期间，财政包干体制不变，分税制仅作试点。

即使在党的十四大上，对财税体制改革也仅仅只是提出了“要逐步实行利税分流和分税制”的目标要求。

1993年3月，李鹏总理在八届人大一次会议上再次强调，分税制是一个改革方向，要逐步扩大试点。

事隔4个月，关于分税制的呼声明显升温。分税制不仅仅要扩大试点，而且要尽快地全面推行。国务院副总理朱熔基兼任人民银行行长之后，呼吁要加快金融和财税体制的改革。7月23日，朱熔基在全国财政工作会议上说：“目前的财税体制是计划经济向市场经济转换过程中带有过渡性质的一种体制，各种‘包干、‘总额分成等办法是一种不适应社会主义市场经济要求的落后体制。”他指出，要在总结自己的实践经验，借鉴市场经济国家成功做法的基础上，建立新的财税体制，对新体制要统一认识，制定方案，尽快全面推行。

随后，根据国务院领导的指示，成立了以财政部长刘仲藜为组长，国家计委、国家经贸委、国家体改委、国家税务总局有关负责人为副组长的财税体制改革领导小组，抓紧制定分税制等各项财税体制的改革方案。8月中旬，朱熔基主持有关人员在北戴河对财税体制改革方案进行

研究，并作了一些修改。

8月和9月，包括分税制在内的各项改革方案先后经国务院办公会议、国务院常务会议和中央政治局常委讨论，并获原则通过。

11月14日，党的十四届三中全会在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，正式提出近期财税改革的重点是“把现行的地方财政包干体制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制。”

11月26日，李鹏主持召开国务院第12次常务会议，再次审议了几项重大改革的实施方案，并决定提交全国经济工作会议讨论。

在一周后的全国经济工作会议上，分税制等改革方案最终获得大多数人的赞成。

朱熔基说，财政体制再不改，日子就过不下去了

早在80年代中期，“分灶吃饭”的弊端就已显露出来。1987年，高层曾有实施分税制的动议。但是由于当时的社会经济环境的制约和一些地方的强烈反对，分税制未能实施。今天中央和国务院痛下决心，尽快全面推行分税制，实在是情势急迫。

这一方面是党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。要搞市场经济，就必须尽快建立一套科学、合理的分配体制，以此来优化资源配置，保障公平。

另一方面则是国家财政已到了难以为继的地步。朱熔基在一次会议上曾透底说，如果财政体制再不改的话，国家的日子就过不下去了。

据透露，自80年代以来，我国的财政困难不断加剧，最突出的表现是赤字逐年增加。1981年，财政赤字只有25.5亿元，到1989年就扩大到92亿元，1992年更是增大到237亿元。

这还仅仅是人们通常所说的“软赤字”。如果按国际通行的作法，把债务也算作赤字的话，则1992年赤字高达905亿元，占当年财政总收入的20％，13年我国累计赤字为4220亿元！

1993年上半年，尽管工业生产总值比上年同期增长了25.1％，销售收入增长28％，但国家财政收入只增长了3.5％，财政支出却增长了12.5％。财政的支付能力明显下降，形势已到了十分严峻的地步。

由于国家财力不足，影响了财政职能的正常履行。不用说充分保证教育、科技、卫生、国防等大宗开支了，有的地方甚至连工资都不能按时拨付。农业等基础产业投入不足，瓶颈制约加重。特别是中央财政的宏观调控能力削弱，中央政府在调节人们收入差距、缩小地区发展差距等重大问题上难以发挥应有的作用。

导致财政困难的原因是多方面的，既有税制上的缺陷，也有国有企业普遍经济效益不好的问题，但更重要的是，现行“分灶吃饭”的财政体制的不合理性越来越突出。

现行的财政体制存在着这样的弊端：

一、客观上形成了中央和地方的利益分界。地方千方百计考虑增加本地的财政收入，往往把经济发展的重点放在利高税大的产业上，恶化了整个经济结构，造成重复建设和大量浪费。从烟草行业为例，国家为了控制卷烟工业的盲目发展，对其实行高税率政策，然而现行财政体制是按企业隶属关系来划分各级财政收入，高税率恰恰成了刺激地方发展卷烟业的动因。因此，尽管近几年中央三令五申，严禁盲目发展效益不高的小烟厂、小酒厂、小纺织厂，但这几个“小”仍然遍地开花。前几年，国际上宣传防治爱滋病，市场上乳胶手套需要量急增，于是不到一年时间里，国内乳胶手套线一下从10多条增至100多条，造成大量的积压浪费。

像这样的事例简直不胜枚举。

二、“分灶吃饭”造成有些地方政府随意开口子，越权减免税收，擅自包税或变相包税，搞所谓“藏富于企业”。近年来，各地在对国有企业所得税实行承包办法以后，减免税的重点又转向流转税。据审计部门1991年对19个省级财政部门的审计，其中越权减免税收占违纪金额的22.7％。据估算，全国各地为解决企业资金不足减免的流转税总额为130亿元，相当于全国财政收入的4.1％。

不仅如此，各地在对外开放中竞相攀比税收优惠，你减三免二，我就减五免三，西北有一个县甚至在香港报刊中登出了减五免十的广

三、一些地方从维护本地财政利益出发，运用税收手段筑“篱笆”，搞地方保护和封锁，造成地方割据局面，不利于全国统一市场的形成。

例如1991年市场疲软的时候，华北某省为保护本省产彩电的销售市场，竟决定对本地产彩电减征10％的税收，而对外地产彩电加征10％的税收。

四，“分灶吃饭”是按既得财力核定基数，而且包干基数、分成比例、递增幅度都是一对一谈判的结果，不够规范，不能体现公平和效益原则，地方间苦乐不均。有的省上交比例高，有的省条件更好，但由于种种原因，上交中央的比例却很低，不利于缩小各地经济发展的差距。

不合理的财政体制，在相当程度上制约了财政收入的增长，使得中央财政收入的比重不断下降。据统计，1992年我国国内财政收入占国内生产总值的比重已降到了16。2％，中央财政收入占全国财政收入的比重也从1981年的57.6％下降到45％，扣除债务只剩38％左右。

目前国家财政收入在国内生产总值中所占比例如此之低，已使其无法提供政府行使职能所必需的财力保证。中央财政宏观调控能力的弱化，使有限的资源无法在地区间进行合理有效的分配，任其发展下去是相当危险的。

中国有句俗语，“手中无米，叫鸡不买”。可以说，中央手中有没有掌握一定数量的“米”，这不只是一个经济问题，也是一个政治问题。

减少阻力，最高决策层用心良苦

面对以增强中央政府宏观调控能力为取向的分税制改革，各个地方心态各异。财政困难的地方，盼望通过改革来改变自己的财政状况；大部分地方则基本上持观望态度，做两手准备，争取得到好处。

在中央作出分税制改革以1993年为基期确定地方既得财力的规定后，有些地方在收入基数上做起了小动作——

有的地方收“过头税”，搞“寅吃卯粮”。

有的地方则宣布，要从1993年四季度起“清塘”，凡拖欠税款的企业，都要限期归还，甚至强令当地银行给企业安排贷款用来交税。

更有些地方采取不正当手段虚增收入，骗取税收返还。

一些财政状况较好的地方，由于担心分税制会损害其既得利益，不大愿意改变现状。

针对地方的种种实际情况，为了减少阻力，中央采取了温和的、渐进的方式来推行分税制。分税制的实施方案是按保证地方既得利益的原则设计的，老体制的分配格局暂时不变，继续运转，以后再慢慢调整；在新体制下，中央只从增值税的增量中留一些，数量有限；中央不卸包袱，不向地方转嫁负担。最高决策层这种既积极又谨慎的态度，将有助于分税制的顺利实施。

当然，以分税为特征的新财政体制，本质上是一种利益关系的问题，要想丝毫不损害任何人的既得利益，实际是不可能的，也是不应该的。因此，实行分税制后，过去那种地方政府任意减免国家税收的不合理做法，可望得到纠正；过去的新增收入中地方得大头，中央得小头的局面，可望得到改变；过去地方一遇困难就向中央政府伸手要钱的现象，可望得到减少。也许从短期看来，有一些地方会感到种种不方便，但放眼长远，随着财政运行机制的规范化，随着经济的发展和经济效益的提高，财政资金的来源会逐步扩大，中央和地方的财政状况，都能通过改革和发展得到改善，更重要的是，分税制对加速社会主义市场经济体制的建立，将会起到积极的推动作用。

但愿分税制能顺顺当当地走过1994年。