机构改革

江舟

1993年是中国机构改革全面开展的第一年。新年刚过，××部委撤并机构，××部委裁员数百，××部委转换职能的消息不时从首都的主要媒体传出，让人着实吃了一惊。

提起机构改革，中国人似乎已见多不怪了。建国40多年，机构改革大大小小不知搞过多少次，收效甚微。机构越减越“肿”，冗员越改越多，已经算不得什么新闻。以至于谈到机构改革，有人便曰：老一套。

不过，谁抱定经验和成见去观察即将进行的新的机构改革，那谁就要犯错误。有道是，此番机构改革今非昔比，一来为建立社会主义市场经济的情势所迫，二来是全党上下已充分认识到问题的严重性，铁了心要走这一步。

5年改3年，全党帮助中央下决心

机构改革是十四大提出的宏伟任务之一。十四大之前，江泽民同志政治报告征求意见稿中曾提出：力争5年完成机构改革。征求意见稿在十三届中委、候补中委和十四大代表中传阅时，大家对这句话提了不少意见。大家认为，机构改革若跟不上就会拖整个改革开放的后腿，主张步子再快一点。后来根据党内3000多人的意见和党外一些朋友的建议，报告稿将这句话改成：机构改革力争3年完成。在十三届九中全会上，许多中委和候补中委提议，最好在“3年完成”之中再加个“内”字，中央采纳了这些意见。1992年10月12日江泽民向党的十四大做报告时，这句话已改成：机构改革3年内完成。

从“5年完成”到“3年完成”，再加个“内”字，反映了全党人心所向。出席十四大的代表们说，机构改革势在必行，必须立即进行，现在改成3年内完成，是适宜的，这是全党在帮助中央下决心。

目前，国家行政管理体制和机构改革方案已经提到党中央、国务院的议事日程。据悉，具体负责此项工作的国家人事部正在紧锣密鼓地制定实施方案，只待中央批准后便可推行。毫无疑问，这场改革将涉及从中央、省市自治区到县、区、乡各级政府的各个部门，涉及天文数字般的广大国家公职人员。

如果说，在这之前的多次机构改革没有达到预期目的，没有完全摆脱过去在高度集中的计划经济体制下形成的僵化格局，那么这次机构改革，将从根本上动摇40多年来形成的我国行政管理体制的弊端。知情人说，中南海的最高决策者决心很大，将以超乎人的预料的胆魄和严谨的科学态度，指挥全党全国做好机构改革的大动作。

3000万人吃“皇粮”，江泽民说非改不可

在十四大上，江泽民总书记指出，我们的现行行政管理体制已经到了非改不可的地步。总书记之所以说得如此痛切，实在是因为我们的机构目前弊端相当严重。

综观中央和各地的“衙门”，多数明显存在三大通病。

通病之一：机构恶性膨胀。此病系顽症，医治多年无效，反而愈医愈烈。国家人事部透露说，近几年全国的干部队伍以每年100万人的速度增长。目前国务院的工作部已达80多个，省级党政部门平均达80多个，地区达50多个，县级平均45个。

以山西为例，全省108个县、市机构中，党政事业干部10年来竟翻了一番：从1980年的15万猛增到现在的30多万，每个县平均有干部2777人。甘肃省机构膨胀的结果是，全省党政事业干部由10年前的20余万人增加到现在的66万人。

权威统计表明，全国省、自治区、直辖市党政机关的厅局机构多达2100多个，平均每个省超编15个；县级机关1990年人数已达104万，超编23万，目前机构“升格”之风正在蔓延。

福建有个县的数字令人触目惊心：该县人口仅8万多，工农业总产值不到1亿元，县党政群机构竟有76个之多！

通病之二：人浮于事。这是机构膨胀的必然结果。机构林立，冗员增加，自然人多事少。人多了，没事找事，都有发言权，都有否决权，互相扯皮，人为地增加工作层次和程序，这必然导致会议泛滥，公文旅行，办事效率低下，官僚主义滋生。

老百姓说得好，“龙多不治水”。许多“衙门”里干部是“一杯茶水一包烟，一张报纸看半天”。他们脱离群众，又很少下基层，群众找他们反映问题，他们又一推了事。难怪群众尖锐地说，有些“衙门”已经不是在做工作，而是在“制造工作”；已经不是为人民服务，而是人民为他们服务。

通病之三：经费大量超支。人多，自然花钱就多。据有关部门统计，1979年全国靠财政预算支付工资的人员为1500万，到1991年已增加到3386万。1991年全国行政费用开支已达375.8亿元，如果加上事业费，共支出1409.5亿元，占国家财政总支出的37％。

人员超编，经费超支，已经到了国家无法承受的地步。举县级机构为例，尽管国家给县级财政的定额补贴每年已增至60亿元，仍有半数的县入不敷出。如今，许多县不得不延期发工资或靠贷款过日子，个别的县甚至半年开不出工资。

像滚雪球一样，各级“衙门”的人头费越滚越大，国家因财力有限不堪重负，一些地方就向下属的企业、农村伸手。这几年，企业和农村意见很大的乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止，重要原因之一就在于此。

有一点可以肯定，现有的行政管理体制若不尽快改革，总有一天会出乱子的。

试点先行，“县衙门”掀起风暴

凡事先进行试点，取得经验后再逐步推广，这是中国共产党指导全局工作的传统。事关重大的机构改革更是如此。

我国有2000多个县，覆盖着9亿多人口。县级机构是面对广大农村，功能比较完备的一级政权组织，在我国各级政权中具有承上启下的作用，地位无可替代。机构改革试点正是从这个城乡结合部开始的。

从80年代起，我国就着手进行县级机构的综合改革试验。目前，共有290个县、市被确立为试点县。几年来，这些试点县本着“小政府，大服务”的思路进行了勇敢的探索，使机构改革打破僵局，出现突破。卓资县、昌邑县、隰县的成功经验令人耳目一新，一时被誉为机构改革的三种模式。

内蒙古自治区卓资县从1984年起进行了全面的体制改革。他们的主要举措是：将农口各局全部从政府部门分离出来，变行政机构为事业单位或企业；实行政企分开，两权分离，对部分国营企业进行转让或拍卖；改革人事制度，让机关富余人员兴办企业或事业，有的则被动员提前离退休。

改革后，卓资县只设有办公室、经济行政管理局、财税局、社会事业局、公安局、法制监督局6个机构，县委只设办公室、宣传部、组织部、工委4个部门，机关行政人员由700多人减少到300多人，每年节约行政经费300多万元。1989年以来，卓资县的行政费用支出仅为同等旗县的60％，而工农业生产却持续增长。

位于山东半岛的昌邑县，自1984年后分阶段对县级经济管理体制进行改革。他们把14个经济主管部门组建成企业性质的集团公司，取消对其财政拨款，停止其向企业收取管理费。1990年，14个集团公司全部改成具有法人地位的企业总公司，一头向县政府承包，一头向成员企业发包。这样，昌邑县向转变政府职能、理顺关系、强化服务的方向迈出了一大步。目前，昌邑县已精简政府机构12个，压缩行政人员301人。

地处晋西黄土高原的隰县，1988年依托涉农部门组建了农技、林业、牧工商、果树、烤烟、农田建设等10大开发服务中心，转变政府管理职能。中心与财政的关系是“收支两条线”，中心随着收入的增加相应增加上缴款额，5年以后同财政彻底脱钩。

隰县实行机构改革以来，成效明显。与1987年相比，1990年全县粮食产量、农业总产值和农民人均收入、财政收入四方面都翻了一番。1991年，10大服务中心上缴财政34万元，相当于170名机关干部与财政脱钩。1993年，将有500名干部与财政整体脱钩，约占全县干部总数的36％。

机构改革不可避免要引起震荡。如何减少震荡烈度，这三种模式都有一套行之有效的办法。尽管这三个县的做法还有不尽人意的地方，但他们毕竟是开了一个好头。可以预料，“县衙门”掀起的风暴，必将影响和推动中央和省级机构改革。

具体方案待斟酌，中央敲定大思路

此番机构改革来势很猛而又不事张扬。具体实施方案尚在斟酌之中，不得向外界宣示，但大的框架已经理出。不久前，人事部部长赵东宛透露说，即将出台的行政管理体制将根据6条原则进行。这6条原则是：一、切实转变政府职能，真正做到政企分开；二、围绕搞好国营大中型企业下放权力，真正推动企业进入市场；三、大力培育和发展市场，尽快形成统一的开放的社会主义市场体系；四、理顺各方面关系，完善行政运行机制；五、大力精兵简政，提高工作效率；六、坚持因地制宜的原则，进行分类指导。

依据这一思路，对现行机构动大手术势在难免。据可靠消息说，从1993年起，中央政府大规模“减肥”即将实施。届时，国务院系统的十几万官员，起码被裁减三分之一以上。国家计委2000名干部，预计最多只能留400多人。因为国家计委将来主要从事宏观经济管理，微观计划全部不搞，减少对地方企业的干预。

按照中央的设想，将来对一些必设的机构，如公安、财政、审计等部门，必须严格定员定编，做到兵强马壮，办事效率高；而对非必设机构，则需要进行调整或转轨，有的可以改为服务实体和经济实体。

李鹏总理不久前在谈到机构改革时说，中央和省级政府的机构改革，要在人代会后，按照中央的统一部署，有计划有步骤地实施。转变职能，提高效率，重点是经济部门。转为公司的，不再兼有行政职能；转行业管理的，不能直接管企业。地方机构的设置，在统一的政策原则下，实行分散决策。要大力精简人员，为推行公务员制度创造条件。

可以预见，党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的要求，必将对机构改革、精兵简政起到积极推动作用。我们相信，经过3年的努力，我们的国家机构必定会以新的面貌出现——这也正是全国人民所热切期待的。

衙门多了不办事，三千万人吃“皇粮”，国家和百姓都不堪重负

机构改革从“县衙门”开始，三种模式齐头并进，效果相当显著

机构改革极为敏感而又势在必行，新的行政管理体制即将出台，国务院系统官员起码裁减三分之一以上

机构改革吵吵好几年了，这回能动真格的吗？全国人民将拭目以待