总统之死与美国文官制度

李宏图

1881年7月2日，美国第20位总统詹姆斯·艾布拉姆·加菲尔德离开白宫前往威廉斯学院，正在华盛顿的巴尔得摩——波托马克车站候车。由于刚刚在一场官职任命的角逐中战胜了纽约州共和党党魁、参议员罗斯科·康克林，他心情愉快，谈笑风生。突然，人群中闪出一个中年人，在总统背后掏出手枪，厉声高叫:“我是忠诚派，现在阿瑟(当时的副总统)是美国总统了!”同时扣动了扳机。随着枪响，总统应声而例。随行护卫们赶快把总统送往医院抢救，他终因伤势过重，不久便死去了。后来查明，这个刺客叫查尔斯·丁·吉托，是芝加哥的一名律师，因寻求领事职位未成而迁怒于加菲尔德总统，策划了这次枪杀行动。但这次事件又决不是偶然的，它有着深刻的政治背景。正如当时纽约一家报纸所说，加菲尔德总统是被“政党分赃制”所杀害的。

所谓“政党分赃制”。指两党在竞选之后，新任总统清洗反对党政府官员，然后把官职赠予自己的亲信和在竞选中支持本党的人。美国建国之初，并不存在“分赃制”。那时任用官员的标准，很大程度是根据个人的品格或政绩。1829年，杰克逊就任总统，他在第一次致国会的咨文中提出:官员的职责是简单的，任何有一般知识的人都可以胜任。为了使更多的人有机会为国家服务，应实行“官职轮流制”，这样可以避免一些人因长期任职而产生的弊端。同时，由于政党有权安排所有官职，政党的政治责任也得到了明确。针对一些人的异议，1832年，纽约州参议员威廉·马西在辩解时说:“政治要象在爱情上、战争中一样公平，赃物属于胜利者所有”。这样，“分赃制”一词便被广泛使用，成为杰克逊执政时官员选拔制度的代名词；从此以后，由获胜的政党来任免官职的制度便被称为“政党分赃制”。

从19世纪初到南北战争前后，随着美国政府机构的扩大和两党制的发展，“政党分赃制”也进一步发展、成型。新的执政党把官职作为战利品，公开、合法地进行“分赃”。每任新总统一上台，首先要做的就是对前任政府官员进行大清洗、大换班，只要为本党竞选出过力的人，不问才能如何，都可获得一官半职，真可谓“一朝天子一朝臣”了。因此，新总统上台后，身边总是围着数不清的求官者。1841年，哈里森新任总统，为了应付众多的求职者，他从早到晚接见党徒，结果因劳累过度患了肺炎，任期刚满一个月便去世了。林肯刚任总统时，面临着内战爆发的危机，而他却被一大群求官者所包围、追逐，无暇处理政务。有一次，他指着办公室外面成群的求官者愤愤地说:“分赃制对共和国的危险比叛乱还大!”他还把自己比作一个房东，整天忙于领着房客们(求官者)看房子，以至于没有时间去扑灭火灾(南北战争)。

“政党分赃制”的实行，严重地影响了国家政治生活，给国家行政工作和社会风气造成了极大的危害。首先，用人唯亲、拉帮结派使官员的素质大大下降。在政党分赃制下，官职任命主要出于政治考虑，而很少考虑工作的需要和官员的能力，所以，政府官员中滥竽充数的平庸之辈甚多。当时有人说:“在政府中取得官职的，不是冒险家，就是蠢才和无赖”。其次，导致政府各部门管理松散、人浮于事，工作效率低下。为了安插亲信党羽，不得不增设大批闲职，造成机构臃肿、十羊九牧，一些人无所事事，工作效率极低。再次，政府官员争权夺利、损民肥私，使政风江河日下。为了做官，大家竞相争夺，一旦官位到手，就千方百计挖空心思在任职期间多捞油水。于是，贪污受贿成风，市政机关变成了中饱私囊的罪恶渊薮。内战以后至80年代，国内臭名远扬的大贪污案层出不穷，仅格兰特执政时期，就发生过特维德帮、威士忌帮、兴业银行贪污案三大丑闻。

到了19世纪70—80年代，随着工业革命的深入，资本主义的飞速发展，这就要求一个灵活有效的政府管理机构，需要一支高素质的官吏队伍为社会服务；而一个无能之辈充斥、行政效率低下，丑闻不断发生的政府是为资产阶级所不能容忍的。1880年，海斯总统在离任前发表的国情咨文中不得不承认:“从个人或党派来考虑任命官员是危险的。这种危险威胁着政府的稳定，它的弊端是如此严重，以致不能长期容忍下去，改革我国文官制度和方法，是解决治国之本的最高尚、最紧急的任务。”

正是在这种情况下，1880年加菲尔德当选总统。他一上台，也同历任总统一样，遇到许多老练的求官者，“他们象劫路人掏手枪一样，把求职申请书掏出来。”加菲尔德总统希望改变这种腐败现象，下定决心要对“分赃制”进行改革，于是在任命官职时着重能力而非党派。这样，便引起了许多“政党分赃制”拥护者的不满和反对，也就导致出现了本文开头所说的枪杀案。

加菲尔德死去的第二天，副总统阿瑟宣誓就任总统。亲眼目睹了加菲尔德的悲剧，阿瑟深感“分赃制”非改不可。他在第一份致国会的咨文中就明确提出这个问题，坚决主张任命官职要摆脱政党的干预。此后，阿瑟就开始酝酿改革计划。1883年1月16日，阿瑟总统正式签署批准了由参议员彭迪尔顿提出的改革法案，即“彭迪尔顿法”，也称“文官制度条例”。由此，正式开始了文官制度的改革。

“彭迪尔顿法”规定:文官必须通过公开竞争考试，量才择优录用；录用后必须有见习期，见习期间，表现良好者才能列入正式的文官等级；禁止官员参与政治活动，也不得接受贿赂，违者将受罚款或拘禁，为防止考试作弊，设立一个不受党派控制而归总统直辖的三人文官委员会，专门负责管理文官考试事宜。“彭迪尔顿法”的颁布，标志着“政党分赃制”的结束和现代美国文官制度的形成。

文官制度的改革，改变了过去“分赃制”下官场腐败的情况，带来了文官队伍的知识化、专业化，经过考试录取的官员，文化水平较高，有真才实学，文官队伍的整体素质大大提高。由于文官是凭才能录取和升迁，不参予政治活动，不与政府共进退，就增强了政府工作的稳定性与连续性，文官成为了国家行政管理的重要保证，同时，也对美国经济发展起到了巨大的促进作用。

(摘自《历史大观园》)