俄罗斯新地方自治法缘何难以落地
2025-03-03张明达
俄罗斯是一个联邦制国家，行政区划和治理体系非常复杂，中央和地方的关系以及权责归属亦是其政治发展过程中的热点问题。普京2000年首次就任总统时，俄罗斯正处于国体四分五裂的时期，叶利钦时期地方精英通过多种手段获得了大量实质性权力，形成了“弱中央、强地方”的政治格局。一个最典型的例子就是，1995年后，各联邦主体地方行政长官由总统任命改为选举产生，中央控制有所减弱，地方首脑势力膨胀。因此，制止国家非一体化趋势，改革联邦中央与地方的关系是普京执政后采取的重大举措。自2000年以来，俄联邦制改革的核心目标始终聚焦于全面重构国家垂直权力体系，旨在通过更为完善的政治体制设计，解决叶利钦时期中央政府权威性不足、地方权力过大的问题。
两部立法，命运截然不同
2020年，俄罗斯对宪法进行了自1993年实施以来规模最大的一次修改。根据修订后的宪法内容，俄罗斯将不具备国家权力性质的地方自治机关纳入到公共权力体系，通过整合联邦中央、联邦主体与地方自治三级权力结构，形成统一公共权力体系，这标志着俄政治体系建设进入新阶段。具体来说，联邦主体系统层级由若干个自治共和国、州、边疆地区、联邦直辖市、自治州和自治区等组成；地方自治系统层级则由市、区和乡镇等地方自治单位构成。
《俄罗斯联邦主体公共权力组成一般原则法》和《统一公共权力体系中的地方自治组织原则法》，是为具体落实2020年修宪中提出的统一公共权力体系而出台的联邦立法。然而，两部同由俄国家杜马国家建设与立法委员会主席帕维尔·克拉申尼科夫起草的法律，却遭遇了截然不同的命运。前一部法律旨在梳理统一公共权力体系下联邦中央、联邦主体和地方自治三者关系，在短短三个月内迅速获得通过。然而，针对俄地方自治事务的后一部法律，立法进程已延续三年，至今未有定数。这一现象映射出在乌克兰危机尚未平息的背景下，俄联邦政府在推进国家政治体制改革过程中所面临的困境。
如何理解俄中央与地方关系
俄罗斯1993年宪法第131条规定，俄罗斯“在城市、村镇和其他地方实行地方自治”。这意味着，在俄罗斯，联邦主体以下的各级区划都实行地方自治，也就是说，由地方居民自己共同管理地方公共事务。其组织形式就是地方自治机构而非具有国家权力性质的政府。该版宪法规定，地方自治机关的机构设置，由在相应区域内居住的居民自主予以决定。地方自治区域的变更，须得到在相应区域内居住的居民的同意。各联邦主体宪章中也明确规定了地域范围内的各区划实行自治，比如《阿尔泰共和国宪法》规定，在阿尔泰共和国的城市、市镇区、农村社区和其他领土上实行地方自治。阿尔泰共和国由一个城市和十个市镇区组成，这些市镇包括90个村，248个居民点。
通常而言，依据各国治理的实践经验的差异，现代的地方自治制度可划分为自主型与统合型两种模式。自主型模式基于自由主义思想，认为地方自治权力与居民的传统与利益一致，应享有高度自治。统合型模式则强调中央权力的权威性，主张权力集中的管理模式，地方自治权应由中央赋予。自俄联邦成立至今，其地方自治体系的构建呈现出从自主型向统合型的转型轨迹。
那么，应该如何理解联邦中央、联邦主体以及地方自治之间的关系呢？可以从2021年12月通过的《俄罗斯联邦主体公共权力组成一般原则法》的相关规定一窥。作为规范三者权力关系最重要的法律文件，该法在处理中央与联邦主体关系时强化了中央对联邦主体的直接监管，允许联邦国家权力机关在联邦主体境内直接行使职权，同时允许联邦行政权力机关可参与联邦主体行政权力机关的组建；同时也完善了联邦总统免除联邦主体领导人职务的问责机制。在处理联邦主体层级与地方自治层级权力关系时，该法则采取了统合主义的立法思路，赋予了联邦主体更广泛参与地方自治事务的权力，完善了联邦主体对地方自治机关的监管。正如有分析指出的，联邦中央对地方自治的控制是依托于对联邦主体的管控，是一种层层递进的管理方式。值得注意的是，此种“套娃式”管理模式源于当前法律框架下，联邦中央难以直接对地方自治层级进行控制。目前中央正依托政党党纪与国家政策等非制度性方式对地方施加影响力。
因此，俄国内舆论普遍认为，目前处于立法中的前述《地方自治组织原则法》是俄罗斯统一公共权力体系建设中的最后一块拼图，将成为俄国家权力体系建设的又一里程碑。
新地方自治法的主要争议
目前，俄罗斯新地方自治法立法遭遇的争议主要存在于两个不同维度：其一为立法及流程方面的争议，其二则是在法律改革推行过程中产生的问题。
针对俄地方自治制度法律地位的争议，其渊源必须追溯至1993年宪法的制定时期。叶利钦总统上任之初，为彻底改革苏联时代的治理架构，实施西方民主原则，俄采纳了将地方自治保护条款纳入宪法的策略，以确保其独立性。1993年宪法第一章第12条明确指出：俄罗斯联邦承认并保障地方自治权。然而随着1994年第一次车臣战争的爆发，俄政治精英逐渐认识到，中央政府的权力过于薄弱，且地方自治层级的独立性并未能在制约地方政治强人方面发挥作用，俄国家权力体系迫切需要改革。
2000年普京执掌政权后，俄政府依次进行了联邦主体和地方自治两个层面的政治组织结构改革。在此过程中，地方自治层级的官员任命及治理架构经历了多次调整。然而，由于宪法第一章的规定，地方自治层级无法直接纳入国家权力体系之中。为解决上述问题，在2020年俄修宪的过程中，普京政府构建了一个包含所有层级的新政治组织结构，这促成了俄罗斯统一公共权力体系概念的建立。修订后的宪法第八章第132条明确指出：“地方自治机构与国家权力机构均属于俄罗斯联邦统一的公共权力体系，两者之间进行协作，以更有效地维护居住在相应区域内的人民利益。”值得注意的是，由于2020年俄罗斯宪法修正案内容繁杂，实际表决流程中采取了将修正案打包为“一揽子”的方式，进行统一投票。这种做法遭到了众多专家的反对。由于采取了技术性的修宪策略，此次新地方自治法在立法与法律解释方面饱受自由派学者诟病。
在改革具体推行过程中，新地方自治法所引发的争议主要源于其试图将地方自治层级的区域单位设置全面转变为单一层次（市辖区自治机构）的方案，取消城镇和乡村居民点等次级地方自治机构。当前地方自治改革所遭遇的反对意见主要源自政党利益与地区利益两个方面。从政党市政选举的视角审视，废除次级地方自治层级机构将对参与联邦主体领导人选举产生深远影响。俄罗斯在恢复联邦主体层级领导人直接选举后，为了证明参选者对地方事务的熟悉程度，建立了市政过滤机制。依据法律规定，参选联邦主体层级领导人者需收集一定比例的地方自治层级机构的签名支持。然而，鉴于除俄第一大党统一俄罗斯党外的其他政党在一级地方自治层级（市辖区）中缺乏强大的党组织基础，次级地方组织机构层级（城镇和农村居民点）的取消将使得收集签名支持的工作面临更大的挑战。在某些地区，其他党派必须通过与统俄党合作才能达成提名目标，因此，部分政党对上述改革持反对立场。
在少数民族地区尤其是以鞑靼斯坦共和国为代表的穆斯林聚居的联邦主体，关于地方自治法的主要争论则集中在治理模式方面。此前俄罗斯地方自治制度的建立体现了对地方历史传统与治理经验的尊重。然而，在本次改革过程中，取消乡村居民点的方案或将对穆斯林聚居的农村地区造成负面影响。以鞑靼斯坦共和国为例，在历史上，该地已经形成了基于社会关系、宗教传统与保守价值观的基层治理模式，且该模式已与长久以来推行的地方自治制度紧密嵌合，在此情况下突然地进行机构改革无疑会破坏业已成熟的治理体系。据鞑靼斯坦国务委员会主席法里德·穆哈梅辛所言，此次对基层地方自治机构进行合并是一种对鞑靼斯坦参与“特别军事行动”的地方精英的背叛，鞑靼斯坦共和国三分之一的人口生活在农村地区，当地居民的一切问题都需要乡村定居点解决。许多供职于乡村的干部都参与了对乌“特别军事行动”，这种做法将使这些人感到失望。不过，另一方面鞑靼斯坦共和国的高层也强调，在当前时期，必须与中央保持总体意见上的统一。目前鞑靼斯坦共和国并未对新地方自治法的立法流程与司法解释提出质疑，仅对俄中央决定地方自治事务表示不满，认为俄罗斯幅员辽阔，不能仅有一种治理模式，俄罗斯各地区必须具有自行决定本地自治层级组织形式的权力。
综上所述，从联邦中央的视角出发，地方自治层级的核心职能在于实现地方的有效治理。然而，在改革的推进过程中，如何均衡地方利益并尊重地方的历史文化传统，是不可规避的关键议题。在乌克兰危机的背景下，解决该问题显得尤为复杂。
（作者为上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院博士研究生）
