向西开放背景下的新疆自贸试验区建设：重大意义、现实挑战与政策应对*

摘 要： 中国向西开放提升中国与中亚五国经贸合作水平，有助于提升中国区域开放和协调发展。新疆是中国向西开放的桥头堡，设立新疆自贸试验区确立了新疆在国家改革开放中的新定位。但应认识到，新疆自贸试验区建设面临诸多挑战：一方面，从产业角度来看，新疆的产业结构不协调、产业效益相对落后；另一方面，从开放角度看，新疆的开放程度较低且对外开放面临诸多风险。建设新疆自贸试验区应该遵循的总体思路是，突出自身特点、积极借鉴其他自贸试验区的成熟经验，以产业发展为着力点。从贸易投资、产业转型、交通物流、国际合作等四方面提出了具体对策。

关键词： 向西开放；新疆自贸试验区；发展与安全；中亚

中图分类号：F752.6" " "文献标识码：A " " "DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2025.01.07

2023年10月，国务院印发了《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》，正式批准设立中国（新疆）自由贸易试验区，使新疆成为中国第22个自贸试验区（港），也是中国西北沿边地区的首个自贸试验区。在新时代推进改革开放的大背景下，向西开放是重要一环，新疆自贸试验区的建设自然备受关注。新疆自贸试验区建设基于新疆的资源禀赋、区位优势和产业基础，将进一步推动新疆融入国内国际双循环，对接“一带一路”核心区建设，为中国向西开放和创建亚欧黄金通道赋能。

本文旨在探讨新疆自贸试验区建设的意义、面临的挑战以及思路和对策。首先，本文从“向西开放”战略的背景和战略定位出发，指出向西开放是中国开放战略的必要然求，而新疆自贸试验区建设则是向西开放战略的重要组成部分，对中国及经济全球化均有重要意义。其次，本文着重分析新疆自贸试验区面临的现实挑战，包括产业结构、产业资产效益、开放程度、开放风险等方面的限制。客观来说，新疆在多方面的发展均相对滞后于全国平均水平，同时还需要承担新疆特有的开放风险。因此，在推进向西开放的过程中，新疆需要综合考虑多方面因素，稳步推进开放政策，确保社会稳定和经济发展的双重目标。最后，本文强调建设新疆自贸试验区的过程中应突出自身特点、积极借鉴其他自贸试验区的成熟经验，以产业为着力点，大力推进自贸试验区建设。本文还从贸易投资、产业转型、交通物流、国际合作四方面为新疆自贸试验区的建设提供了具体建议。

一、深刻认识建设新疆自贸试验区的重大意义

向西开放是中国在全球化背景下持续推进对外开放的战略路径，是进一步完善市场开放体系、促进经济全球化的内在要求。新疆自贸试验区建设则是中国向西开放整体布局中的重要一环，这不仅是中国向西开放战略的延伸，更是推动区域经济发展、加强区域合作、提升对外开放水平的关键举措之一。

（一）中国向西开放的重大意义

1.从向东开放到向西开放

从历史角度看，中国的改革开放长期都是以东部沿海地区为主，主要面向美欧市场。从国内视角看，中国改革开放的重点长期位于东部沿海地区。自改革开放以来，中国对外开放依次历经设立经济特区、开放沿海城市、扩大沿海开放区域、开放上海浦东新区、沿边沿江及内陆省会城市的全面开放、加入世贸组织等六个阶段。广大沿海开放地区依靠其优越的地理位置、便捷的交通运输网络和优惠的政策措施，迅速吸引了大批外资企业的投资。通过大力发展出口加工贸易，东部沿海地区成为了中国对外贸易的主力军和经济增长的发动机，出口商品种类繁多，覆盖电子产品、纺织品、机械设备等多个领域。以经济特区为例，无论是出口还是进口，在大多数年份均占据中国进出口贸易总额的10%以上，进出口额快速增长且出口额增长速度远快于进口额（见图1）。

从国际视角看，中国改革开放主要是面向美欧市场。通过扩大对美欧的出口，东部沿海地区不仅推动了当地经济发展，还促进了全国经济的整体发展。通过对美国和欧盟贸易额分析可以发现，中国对美国和欧盟的贸易额持续稳步上升，长期占据中国总贸易额的30%左右，与美欧贸易对中国经济增长有重要的促进作用。尽管近年来受中美贸易战等因素影响，占比有所下滑，但美欧仍是中国重要的贸易伙伴（见图2）。

从现实角度看，中国迫切需要更全面的开放，将向东开放拓展为全面的延边沿江开放，其中向西开放是亟待发展的重要一环。第一，从内部发展阶段来看，东部沿海地区已相对较发达，西部等边疆地区发展相对滞后，更需要开放。西部地区拥有丰富的自然资源和广阔的发展空间，通过开放可以吸引更多的投资、技术和人才，推动区域协调发展，缩小地区间的经济差距。第二，从外部经贸角度来看，向西开放一方面可以弥补中美贸易战等对中国外贸和经济发展的冲击，另一方面也可以强化中国与陆路邻国之间的经贸联系。通过深化与中亚、东南亚等地区的经贸合作，中国可以拓展新的市场和投资渠道，降低对美欧市场的依赖，增强外贸发展的韧性和多样性；同时，也将推动“一带一路”倡议的深入实施，促进区域经济一体化。第三，从发展战略角度来看，全面开放是中国改革开放进入新的历史阶段的必由之路，是推进共同富裕的必经之路。通过从东部沿海向全面沿边沿江开放的转变，中国可以更加全面、均衡地推进改革开放，实现更高水平的开放型经济。全面开放不仅有助于提升中国的国际竞争力，还能够为全球经济增长注入新的动力，推动构建人类命运共同体。

中国向西开放战略的提出经历了若干过程，最早可追溯到1992年实施的沿边开放战略，经历了酝酿和提出阶段（1982—1993年），调整阶段（1994—1997年），规范阶段（1998—2007年），实施阶段（2008年至今）1。“一带一路”倡议在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。

中国向西开放战略是顺应经济全球化和区域经济一体化发展的重大举措，是构建全方位对外开放新格局的重要战略部署。向西开放不仅为中国加强与周边国家的区域经济合作提供战略平台，也为促进西部地区经济社会的跨越式发展带来新的历史机遇2。

2023年8月，习近平总书记在新疆考察时强调，“要发挥新疆独特的区位优势，积极服务和融入新发展格局，从实际出发抓好对外开放工作，加快‘一带一路’核心区建设，使新疆成为中国向西开放的桥头堡”。加强新疆与西向邻国的合作，是中央对于新疆的长期部署，也为新疆高质量发展指明了方向。

2.向西开放的重大意义

（1）向西开放提升中国与中亚五国经贸合作水平。中亚五国是中国向西开放的第一站，向西开放将提升中国与中亚五国的经贸合作水平，对中国全面开放新阶段有重要意义。从中国与中亚的经贸发展来看，中国与中亚经贸合作发展良好但仍有较大上升空间，亟需拓展（见图3）。

中国与中亚之间的贸易发展整体表现为震荡上升，整体贸易额在2013年受全球石油价格下跌降幅明显，但在2016年开始逐渐复苏，并在2023年创下历史新高，中亚五国对华贸易额达894.24亿美元，占中国对外贸易额的1.51%，但相较于东盟与日韩等中国邻国，中亚地区贸易额仍然较低，中国与中亚地区的经贸联系仍然不够紧密，这与中国过去的开放重心有关，也与中国与中亚地区的基础设施建设等有关。向西开放将使中国进一步推动在该地区的基础设施建设和开放机制的完善，推动对中亚的经贸发展。

从全球经贸发展来看，海运仍然是最重要的贸易运输方式，中亚长期受到忽略，应予以重视。联合国贸发会议发布的《2023年海运评述》3指出，海运占全球贸易量的80%以上，这导致深居内陆的中亚五国更加远离国际贸易。该文件同时指出亚洲地区区域内海运贸易量占据全球贸易量的27.6%，亚洲内部已形成东亚特有的制造业供应链，但受“中国+1”等战略影响，中国的贸易份额已有所下降。基于此，中国需积极重视与中亚五国的合作，完善基础设施建设，通过铁路、公路、管道等运输方式，将中亚五国纳入亚洲制造业供应链，协同发展，在促进中亚地区经济发展的同时强化中国的供应链优势地位。

中亚地区是影响中国和世界发展的重要枢纽，它将为中国向西开放提供丰富的互补合作和双赢题材1。中亚地区石油、天然气、煤炭和铀矿等资源丰富，中国和中亚双边经贸合作潜力大。在货物贸易方面，中国与中亚货物贸易发展势头强劲。2022年，中国从中亚国家进口能源产品、矿产品同比增长均超过50%2。2023年，中国与中亚五国双边货物贸易额为893.74亿美元，与2022年相比提高了27.2%。在对外投资方面，截至2023年12月底，中国对中亚五国直接投资存量超过170亿美元，累计完成工程承包营业额超过600亿美元，其中包括基础设施、新能源、油气采矿等诸多领域。在工程承包方面，中国在中亚五国持续推进能源领域的工程承包，在可再生能源领域取得丰硕的合作成果。以乌兹别克斯坦为例，中国能建累计在该国投资和总承包项目总金额达81亿美元，涵盖的细分领域不仅有风电、光伏等发电侧新能源项目，也有储能、输变电等电网侧现代化升级改造项目3。

（2）向西开放有助于推动中国区域开放协调发展。西部地区在开放和发展方面相对滞后于东部沿海地区，也落后于全国平均水平，向西开放将有助于促进区域协调发展、提升中国区域开放水平。

一方面，向西开放是区域协调发展的重要一环，是实现全国各族人民共同富裕的必然要求。随着中国扩大对外开放、西部大开发、共建“一带一路”等战略的深入推进，新疆从封闭的内陆变为对外开放的前沿。党的十八大以来，党中央高度重视区域协调发展，实施区域协调发展战略是关乎中国经济发展全局的重要战略举措，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分4。要深入实施区域协调发展战略，实施兴边富民、扩大沿边开放等重大举措5。新疆作为向西开放的桥头堡，可以充分利用国内外资源和市场。新疆与周边国家的国际贸易处于优势地位，新疆出口主要以工业制成品为主，进口以原材料为主。新疆通过做大“通道经济”和做强“产业经济”，参与国际生产、交换和分工，促进生产要素合理流动和带动西部地区资源的科学开发与利用，提高西部地区内生发展动力和中国整体区域协调发展水平。

另一方面，向西开放是提升中国开放水平的重要组成部分，可与东部沿海地区的向东开放协调发展。向西开放可以完善中国对外开放格局，丰富开放内容，提升开放水平。当前，中国正推动更大范围、更宽领域、更深层次的制度型开放，不仅依靠海洋持续扩大向东开放，也要积极推动面向陆地的向西开放，为了扩大对外开放的广度和深度，需要不断提升向西开放水平，推进西部地区产业结构调整与升级，打造开放型为主导的优势产业6。“十四五”规划纲要7指出，要优化区域开放布局。率先推动全方位高水平开放，加快中西部地区开放步伐，助推内陆地区成为开放前沿，推动沿边开发开放高质量发展。向西开放有助于中国构建陆海内外联动、东西双向互济的开放新格局。

（二）新疆是中国向西开放的桥头堡

1.新疆的重要性

习近平总书记指出，要发挥新疆独特的区位优势，积极服务和融入新发展格局，从实际出发抓好对外开放工作，加快“一带一路”核心区建设，使新疆成为中国向西开放的桥头堡1。

国家赋予新疆的“五大战略定位”之一是打造构建新发展格局的战略支点。新疆地处亚欧大陆腹地，是连接亚欧的枢纽中心，具有得天独厚的地理位置和战略意义。中国新疆与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗8国接壤，是中国大陆进入中亚地区的便捷通道，也是“一带一路”倡议的枢纽节点。新疆有18个对外开放口岸2，枢纽通道优势明显，有利于加快“一带一路”核心区建设。打造新疆战略支点的目的在于服务和融入新发展格局，进一步优化构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的全国统一大市场，从而推动新疆实现高质量发展。

2.建设新疆自贸试验区的重要性

建设中国（新疆）自由贸易试验区是新时代推进改革开放的重要战略举措。新疆自贸试验区是全国第22个自贸试验区，也是中国西北沿边地区首个自贸试验区。中国自2013年开始在全国范围内建设自贸试验区，先后7轮在全国范围内设立了22个自贸试验区，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新格局。各自贸试验区（港）以制度创新为核心，累计向全国复制推广302项制度创新成果，以不到千分之四的国土面积，贡献了全国超过18%的外商投资和进出口总额3。

设立新疆自贸试验区，确立了新疆在国家改革开放中的新定位。在对外开放方面，服务“一带一路”核心区建设是国家赋予新疆自贸试验区的战略定位。通过设立自贸试验区，中国新疆将进一步扩大与中亚各国之间的互惠贸易范围，为中国与“丝绸之路”沿线国家之间的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通提供重要支撑。《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》（下称《方案》）指出，要扩大来自中亚等周边国家优质农产品、食品、特色中药材进口。鼓励支持自贸试验区内企业通过合资、合作、并购、参股等多种方式，对中亚国家在能源资源、新材料、特色医药、农产品种植等领域开展对外投资。支持采取“平台+园区”“机构+企业”的共享开放合作发展模式，建设国别产业合作园区。在国内改革方面，《方案》指出将新疆自贸试验区打造成为促进中西部地区高质量发展的示范样板，形成更多可复制可推广的制度创新成果。《方案》还进一步明确了新疆自贸试验区在国家物流枢纽体系建设中的定位，通过建设联通欧亚的综合物流枢纽，加强与中亚国家在贸易、金融、能源等领域的合作；同时，要借鉴上海自贸试验区与国际金融中心建设的经验，推动中亚区域人民币交易和结算，可将乌鲁木齐打造成为中亚区域国际金融中心。

设立新疆自贸试验区，为中国经济增长增添新动力。新疆是中国重要的矿产资源接替区和重要优质农产品生产基地。新疆的石油、天然沥青、铯、红柱石、钠硝石、芒硝等12种资源储量居全国首位，天然气、煤炭、镍、钴、铍、钾盐、氦气等20种资源储量居全国第二位，铬、锌、铌（氧化铌）、锂（锂辉石）等10种资源储量居全国第三位（见表1）。新疆的粮油、棉花、林果业、优质畜产品是特色优势产业。2022年新疆棉花总产量在全国占比超过90%4。2023年新疆粮食总产量2 119.2万吨，同比增加305.7万吨，总产量增量全国排名第一5。2023年，新疆林果面积稳定在2 110万亩，约占全国林果面积的13%，其中红枣、葡萄、杏、香梨、巴旦木、新梅种植规模和产量居均全国第一1。

设立新疆自贸试验区，是中国进一步扩大改革开放的重大举措，这体现了中国在全球经贸发展新形势下，对扩大对外开放和全面深化改革的新探索。新疆自贸试验区涵盖乌鲁木齐、喀什、霍尔果斯三个片区，实施范围达到了179.66平方千米，远超已有自贸试验区120平方千米的面积，有利于更好地发挥新疆自贸试验区服务国家战略的作用。

新疆自贸试验区三大片区依托各自的区位优势，深入开展差别化探索，进行改革开放试点任务。乌鲁木齐片区创新资源最好、产业集聚度最高、发展基础最优，有利于数字经济和临空经济等；喀什片区重点发展农副产品精深加工、纺织服装制造、电子产品组装等劳动密集型产业，承接东部地区出口导向型、特别是劳动密集型产业链，是联通中南亚和欧洲市场的商品加工集散地；霍尔果斯片区依托跨境合作及陆上边境口岸型国家物流枢纽等优势，重点发展跨境物流、跨境旅游、金融服务、展览展示等现代服务业，做大做强特色医药、电子信息、新材料等产业，打造跨境经贸投资合作新样板3。

二、建设新疆自贸试验区面临的现实挑战

新疆自贸试验区建设面临诸多挑战：一方面，从产业角度来看，新疆的产业结构不协调、产业效益相对落后；另一方面，从开放角度看，新疆的开放程度较低且开放面临诸多风险。

（一）新疆产业结构有待优化

新疆产业结构不协调，主要集中于第一产业，尤其依赖于石油、天然气、煤炭等资源性行业。虽然第二、三产业有上升趋势，但第一产业比重仍然最高。新疆的前十大行业营收占比分别是电力、热力的生产和供应业占比15%，有色金属冶炼及加工业占比12%，石油加工、炼焦及核燃料加工业占比11%，石油和天然气开采业占比9%，化学原料及化学制品制造业占比8%，电气机械及器材制造业占比6%，非金属矿物制品业占比6%，黑色金属冶炼及压延加工业占比5%，农副食品加工业占比5%，煤炭开采和洗选业占比4%。新疆前十大行业的营业收入总占比为81%。与中国整体的产业结构相比，新疆的优势是能源、原材料、农产品、初级产品加工等，制造业较为薄弱。孙慧等（2024）基于空间数据分析法探究了新疆八大产业的集群发展态势和空间格局，发现新疆产业结构高级化低于全国平均水平。新疆的主导产业和优势产业集中于石油、煤炭燃料加工、有色和黑色金属冶炼、化学原料制造、纺织业等，在专业设备制造、电气设备制造、计算机和通讯设备制造方面不具有优势（见图4、5、6和表2）。

这一产业结构在多方面对新疆自贸试验区建设带来挑战。第一，新疆产业结构单一，抗风险能力较弱。对资源性行业的高度依赖使其经济结构相对单一，容易受到国际市场波动的影响，从而导致该地区经济的不稳定。自贸试验区需要多元化的经济结构来增强抗风险的能力，吸引投资和促进贸易。第二，附加值低，产业链短。资源性行业通常处于产业链的低端，附加值较低。新疆虽然在石油、天然气等资源的开采和初加工上有优势，但在高附加值的深加工和相关配套产业发展上相对薄弱。这限制了区域内经济活动的层次，不利于形成高效的产业集群效应，也不利于自贸试验区的长远发展。第三，技术创新能力不足。资源性行业的技术创新相对滞后，缺乏推动产业升级的动力和能力。自贸试验区的建设需要依赖技术创新和产业升级来增强区域竞争力。然而，新疆在这些领域的投入和发展相对不足，难以支撑自贸试验区所需的高水平经济活动和现代化产业发展。第四，外部投资吸引力不足。投资者往往更倾向于投资产业多元化、技术先进、市场潜力大的地区。新疆的产业现状使得自贸试验区在吸引外资、促进技术引进和实现国际合作方面的难度加大。第五，区域经济发展不协调。新疆内部各地区经济发展水平不均衡，资源性行业集中在少数地区，其他地区的发展相对滞后。这种不均衡的经济发展格局不利于自贸试验区的全面发展和区域协调发展目标的实现。第六，环境压力较大。资源性行业的开发和利用对环境带来了较大压力，如空气污染、水资源消耗和土地破坏等。新疆大部分地区的生态稳定性较弱，自贸试验区建设需要考虑可持续发展，而资源性行业的环境压力将会进一步制约其发展。

（二）新疆产业资产效益有待提升

新疆产业资产效益不仅低于东部沿海等发达地区，也低于全国平均水平，这使得自贸试验区的发展难度相对较大。本部分通过对比新疆和中国行业层面的利润占比、总资产贡献率等指标，分析新疆产业的资产效益情况（见图7、图8和表3）。

在利润占比方面，新疆产业整体表现为利润偏低。以新疆前十大行业为例，这些行业在营业收入方面占比较高，但在利润方面却显得相对偏低。具体而言，新疆的石油加工、炼焦及核燃料加工业的营业收入占比为11%，而利润占比仅为3%；石油和天然气开采业的营业收入占比为9%，利润占比为7%；化学原料及化学制品制造业的营业收入占比为8%，利润占比为5%；农副食品加工业的营业收入占比为5%，利润占比为3%；黑色金属冶炼及压延加工业的营业收入占比为5%，利润占比仅为1%。与国家层面的数据对比更能突显这一问题。例如，在全国范围内，黑色金属冶炼及压延加工业的营业收入占比为5%，而利润占比达到了7%；以此为例，新疆的黑色金属冶炼及压延加工业以5%的营业收入仅贡献了1%的利润。在国家层面，同样的行业营业收入贡献了7%的利润。这表明新疆黑色金属冶炼及压延加工业的利润率仅相当于国家层面的七分之一。

在总资产贡献率方面，新疆所有产业均落后于全国平均水平。新疆所有行业的总资产贡献率为6.9%，远低于全国的13.69%。这进一步说明新疆在利用资产创造价值方面存在明显不足，在产业资产效益方面存在明显弱势。即便在石油和天然气开采业、农副食品加工业、纺织业、化学原料及化学制品制造业等优势产业，新疆的行业资产贡献率也普遍低于全国平均水平。具体而言，新疆石油和天然气开采业的资产贡献率低于全国23.3个百分点；农副食品加工业低于全国10.6个百分点；纺织业低于全国12.8个百分点；化学原料及化学制品制造业低于全国7.6个百分点。新疆在产业盈利能力和产业资产效益方面与全国平均水平均有显著差异，这也给新疆自贸试验区建设带来一定挑战。要实现新疆自贸试验区的成功建设，必须克服一系列资产效益低下带来的困难和挑战，这不仅需要短期内政策和制度上的支持和倾斜，还需要在产业发展模式和经济结构调整方面进行探索和实践。

（三）新疆开放水平有待提高

新疆整体开放水平相对滞后。从贸易开放度④和资本开放度⑤两个指标来观察，新疆的开放水平虽然有上升趋势，但整体仍处于较低水平。这在很大程度上制约了自贸试验区的建设和发展。

一方面，从贸易开放度来看，新疆呈现上升趋势，但整体开放度仍较低。2015—2021年，新疆的进出口额占全国的比重相对稳定，保持在0.5%左右。虽然在2021年后有所增长，到2023年时占比达到0.86%，相比2015年提升了0.36个百分点，但这一比重依然远低于东部沿海地区。新疆在全国贸易中的地位仍较为边缘，贸易活动的规模和影响力有限。这意味着新疆的经济对外开放程度较低，外贸对区域经济的拉动作用不够显著。自贸试验区建设需要强大的外贸支持，而新疆的外贸基础相对薄弱，难以形成自贸试验区所需的活跃贸易环境。

另一方面，从资本开放度来看，新疆的外商投资额占全国外商投资额的比重虽有上升趋势，但整体仍较低。2015—2021年，新疆的外商投资额占全国的比重稳步上升，除疫情影响较大的2020年外，这一趋势持续保持。然而，2022年出现了小幅下滑，新疆外商投资额占全国的比重为0.31%，相比2015年提高了0.12个百分点。这一比重同样远低于东部发达地区，新疆在吸引外资方面仍存在不足（见图9、图10）。

这种较低的开放水平在多方面制约了新疆自贸试验区的建设。第一，贸易和资本开放度低限制了国际经济合作和外资引入的规模与质量。自贸试验区作为开放的前沿和试验田，需要有高水平的国际经济活动和大量的外资流入。然而，新疆在这两方面的基础较为薄弱，难以满足自贸试验区所需的高水平开放要求。第二，低开放水平限制了区域内企业的国际竞争力。新疆企业在国际市场上的参与度和影响力有限，缺乏国际市场经验和竞争力。自贸试验区建设需要大量具有国际竞争力的企业作为支撑，然而，新疆企业的整体水平难以支撑这一需求。第三，低开放水平导致技术和管理经验的引进不足。自贸试验区需要通过引进先进的技术和管理经验来提升区域经济的整体水平。然而，新疆在吸引外资和国际合作方面的不足，使得先进技术和管理经验的引入受到限制，难以推动区域经济的快速发展和产业升级。第四，低开放水平对区域内的基础设施和服务水平提出了挑战。自贸试验区需要完善的基础设施和高效的服务体系来支持其运行和发展。然而，新疆在这些方面的基础相对薄弱，难以提供自贸试验区所需的高标准配套设施和服务，一定程度上制约了自贸试验区的吸引力和竞争力。

（四）新疆向西开放需要防控风险

新疆的开放面临复杂形势。在建设自贸试验区的过程中，新疆需要综合考虑多方面因素，防范风险，在稳定中推进开放。具体来说，不同于东部沿海等先行自贸试验区，从新疆自身的角度、国内的角度和国际的角度来看，新疆的开放都需要特别关注社会稳定和风险防控，以确保自贸试验区建设的顺利推进。

首先，从新疆的角度来看，多民族、多种宗教并存的社会结构要求特别关注社会稳定和民族团结。千百年来，新疆一直是一个多民族聚居、多种宗教并存的地区。目前，新疆生活着56个民族，宗教主要有伊斯兰教、佛教、基督教、天主教和道教等。在自贸试验区建设过程中，必须充分考虑各族人民、各宗教信仰群体的特殊需求，确保各群体和谐共处。在制定相关政策时，要注重维护民族团结和多元文化，尊重宗教信仰自由，保障社会公平与权益，树立和巩固中华民族共同体意识，从而促进区域协调发展和经济繁荣。

其次，从国内角度来看，新疆的特殊定位要求开放时审慎考虑风险因素。新疆作为中国的边疆地区，在国家安全和社会稳定方面具有重要意义；在推进开放时，必须防范各种政治风险，确保国家安全。这意味着在自贸试验区建设中，新疆既要注重促进经济发展，也要确保政治稳定，防止社会动荡。在这一过程中，国家需要加强对新疆的政策支持和资源投入，通过经济发展助力长治久安。

最后，从国际角度来看，新疆长期面临美西方敌对势力、宗教极端主义和分裂势力的干扰。在推进开放过程中，需要特别注意防范这些外部势力的渗透和干扰，确保区域安全和稳定。这意味着在推进自贸试验区建设时，新疆必须加强边境管理和社会治安，防范境外势力渗透，加强情报收集和风险预警机制，提升对各种潜在威胁的防范能力。

总之，新疆自贸试验区相比其他自贸试验区而言，会面临更多的风险，这对建设新疆自贸试验区提出了更高的统筹发展与安全要求。如果说，对其他自贸试验区而言，是在发展的基础上做好风险防控；那么，对新疆自贸试验区来说，就是在优先做好风险防控的基础上，更好地进行发展，并形成防风险与促发展的良性循环。新疆自贸试验区需要在稳定的基础上发展，让发展保障稳定。

三、建设新疆自贸试验区的思路和对策

基于以上分析，建设新疆自贸试验的总体思路是，突出自身特点、积极借鉴其他自贸试验区的成熟经验，以产业发展为着力点，大力推进自贸试验区建设。

首先，新疆自贸试验区应充分发挥其独特的地理优势和资源禀赋。新疆地处中国西北边陲，与八个国家接壤，是中国面向中亚、西亚及欧洲的门户，具有得天独厚的区位优势，可作为“一带一路”倡议的重要支点；新疆丰富的矿产、农牧及旅游资源也为自贸试验区发展提供了坚实基础。通过合理利用这些资源，新疆自贸试验区可形成特色产业体系，吸引国内外投资，推动区域经济快速发展。

其次，新疆自贸试验区应积极借鉴其他自贸试验区的成熟经验。在建设和运营过程中，国内多地已有成功探索，如上海自贸试验区在投资便利化、贸易便利化及金融开放创新方面的实践，海南自贸试验区在旅游业、现代服务业及高新技术产业等方面的经验；这些都可为新疆提供有益借鉴。通过学习和吸收这些经验，新疆自贸试验区可少走弯路，快速找到适合自身发展的路径。

最后，在具体实践过程中，新疆自贸试验区应以产业发展为着力点，推动自贸试验区建设和发展。产业是经济发展的基石，也是自贸试验区建设的关键。新疆可根据自身资源禀赋和区位优势，选择具有比较优势的产业作为重点发展方向；通过优化产业结构，发展战略性新兴产业和现代服务业，重点培育绿色能源、先进制造等领域，推动新疆经济转型升级。此外，还可大力发展跨境电商、现代物流等新兴产业，通过产业集聚效应带动区域经济整体提升。基于此，为协同推进新疆自贸试验区建设与发展，在具体对策方面，主要可以分为贸易投资、产业转型、交通物流、国际合作四个方面。

（一）提升贸易投资便利化水平，推进制度集成创新

推动对外贸易创新发展，提高新疆在全国进出口贸易中的比重。一要提升贸易制度便利化水平。完善和丰富中国（新疆）国际贸易“单一窗口”建设，开设自贸试验区专区，丰富跨境电商、边民互市、中欧（中亚）班列等地方特色应用，支持相关平台与海关业务系统对接。二要积极培育外贸新业态、新模式。从海外仓、市场采购贸易、离岸贸易、保税维修、汽车出口等五方面发力，推动建设边境仓、海外仓，鼓励优势企业在中亚国家建设海外仓；按照程序申请开展市场采购贸易方式试点，支持培育边境贸易商品市场；探索支持离岸贸易发展配套政策；支持自贸试验区内企业开展“两头在外”的高技术、高附加值、符合环保要求的保税维修业务；建设面向中亚、西亚等市场的汽车出口基地。三要推进内外贸一体化发展。聚焦新疆优势产业，支持企业一体化经营、一体化市场开拓、一体化品牌培育。

深化投资领域改革，扩大双向投资合作。一要健全外商投资服务保障机制，持续建设市场化、法治化、国际化的一流营商环境。保障外商投资企业平等享受产业和区域发展支持政策，在要素获取、知识产权保护、政府采购等方面享受平等待遇。二要吸引外资高端优质资源集聚。鼓励支持外资设立研发中心，降低自贸试验区外资研发中心研发费用、专职研发人员数量、购置设备等准入门槛。支持外资研发中心承担政府科技任务，支持建设国别产业合作园区，采取“平台+园区”“机构+企业”的共享开放合作发展模式。三要提升对中亚等周边国家投资合作水平。鼓励支持自贸试验区内企业通过合资、合作、并购、参股等多种方式，对中亚等周边国家在能源资源、新材料、特色医药、农产品种植等领域开展对外投资，围绕特色产业集群深入开展延链、补链、强链合作，与国内产业衔接、产能互补、协同发展。

（二）推动产业转型升级，打造开放型的特色产业体系

产业是支撑经济发展的核心和基石。2024年新疆维吾尔自治区政府工作报告指出，新疆聚焦“九大产业集群”，包括油气生产加工、煤炭煤电煤化工、绿色矿业、粮油、棉花和纺织服装、绿色有机果蔬、优质畜产品、新能源新材料等战略性新兴产业集群，积极构建具有新疆特色和优势的现代化产业体系1。

壮大培育特色优势产业，形成产业集聚。一要支持自贸试验区内纺织服装和电子产品组装、鞋帽皮具、箱包等劳动密集型产业发展。二要积极申报建设新疆产业转移承接示范区，支持新疆承接东部地区出口导向型，特别是劳动密集型产业的产业转移。三要基于新疆“枢纽+通道+网络”的物流运行体系，形成中亚国家初级产品、欧洲国家科技创新能力、新疆生产制造三者优势相结合的跨国次区域合作发展模式，打造具有新疆特色的产业体系。

推动制造业转型升级，提高产业资产效益。一是充分利用新疆上游产业的能源矿产资源优势，降低中下游产业的生产成本。依托新疆现有石油化工产业基础，推动发展高端聚烯烃、聚氯乙烯专用料、三聚氰胺树脂、可降解塑料等化工新材料产业。二是积极承接东部地区装备制造业的产业转移，主动延链、补链、强链。引进产业上下游相关配套企业，加快发展轨道交通装备、农牧机械、农产品加工装备、纺织专用装备、建筑与矿山机械装备等制造业，打造装备制造业产业集群。支持喀什片区建设装备制造业产业园，支持霍尔果斯片区打造新能源装备制造产业基地。三是加快和提高新疆制造业数字化转型和智能化发展水平，实现质量、效率和动力变革。加快数字基础设施建设，支持自贸试验区充分发挥新疆能源和气候优势建设数据中心，推动“东数西算”工程建设；支持中小企业加快智能化改造和数字化转型，促进数字经济与实体经济深度融合。

（三）构建现代综合交通枢纽体系，建设联通欧亚的综合物流枢纽

增强综合交通枢纽的国际和国内辐射功能。综合交通枢纽是综合交通网络的关键节点，是各种运输方式高效衔接和一体化组织的主要载体。《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》2对现代综合交通枢纽体系建设提出了新的要求。现代综合交通枢纽体系要着力服务构建新发展格局，要推动经济循环流转和产业关联畅通，增强战略牵引和要素集聚能力，支撑现代物流体系建设，促进国内大循环和国内国际双循环。新疆4座入选国家重点建设的综合交通枢纽城市：乌鲁木齐的定位是建设国际性综合交通枢纽，喀什、库尔勒、伊宁的定位是建设全国性综合交通枢纽。乌鲁木齐是中欧班列的重要节点站，也是面向中亚、西亚和连接欧亚的国家门户枢纽；喀什、库尔勒、伊宁分别位于新疆的西南部、中部、西北部，地理位置优势突出。新疆综合交通枢纽建设有助于提高新疆各城市以及与其他省份的互联互通水平，降低物流运输成本，增强国际和国内的交通辐射能力。

推动新疆综合交通枢纽与自贸试验区联动发展。新疆自贸试验区三大片区之间距离较远，而且内嵌开发开放平台多，包括综合保税区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心、边境口岸、航空口岸、边民互市、国家级各类产业园区、物流园区等1。《方案》指出，要推动自贸试验区内陆港、口岸、园区、企业等集疏运体系建设；加快现有口岸现代化改造，增强铁路口岸能力，畅通自贸试验区多式联运大通道和末端网络。因此，要通过发挥乌鲁木齐、喀什、库尔勒、伊宁四座城市综合交通枢纽作用，实现自贸试验区、综合保税区、电子商务综合试验区、边境（跨境）经济合作区和重点口岸的联动发展。

发展交通枢纽经济，推动交通枢纽与产业经济深度融合。在制造业方面，新疆可以依托铁路货运站、公路货运站等，促进物流、商贸、加工、制造等产业聚集，打造物流+产业的特色小镇。在服务业方面，依托综合交通枢纽，积极发展壮大专业会展、电子商务、总部经济、国际贸易等现代服务业。此外，交通枢纽和产业经济融合也有助于形成对乌鲁木齐国际陆港区与临空经济区发展的重要支撑，推动乌鲁木齐国际陆港区和临空经济示范区建设，对于扩大向西开放和推动新疆经济社会高质量发展具有重要意义。

（四）深化向西开放多领域交流合作

完善经贸合作机制。一要积极参与承办上海合作组织、“中国-中亚五国”相关合作机制、中亚区域经济合作（CAREC）等多双边机制框架下活动。二要推动举办高质量展会。探索与共建“一带一路”国家，特别是与中亚国家、上海合作组织国家合作举办国家主题展会和能源资源、农业等行业专题展会，为拓展亚欧合作领域、提高亚欧合作水平提供平台支撑。三要推进建设中哈霍尔果斯国际边境合作中心，按照“一线放开、二线管住”监管模式，完善三级协调机制，探索制定促进中哈霍尔果斯国际边境合作中心中哈区域联动发展配套制度，持续拓展跨境合作。

拓展与周边国家的科技合作。一是支持创新平台建设。推动新疆高校、科研院所、企业围绕农业、能源、资源、环境、医药健康等领域与中亚等周边国家设立联合实验室或联合研究中心。二是创新科技合作机制。建设中国—中亚国际技术转移中心，探索建立符合国际通行规则的跨国技术转移和知识产权分享机制。三是完善创新政策。在自贸试验区建设国际创业创新创客基地、科技成果孵化基地和科技企业孵化器，在无形资产交易、研发设备进口、投融资等方面给予政策支持2。

推进国际文化教育旅游合作。支持申请创建国家对外文化贸易基地，打造一批具有中国特色、“丝绸之路”元素的优势文化产品和服务，支持文化企业扩大文化产品和服务贸易出口；继续实施“留学新疆”计划，委托符合条件的高校承担中国政府奖学金学生培养任务，对优秀留学生赴新疆高校学习予以奖学金支持；与中亚等周边国家共同开发、升级跨境旅游线路，研究开行国际旅游列车。