从“驻村守望”到“驻村融治”：新时代“枫桥经验”的“柯桥实践”

编者按：

驻村指导员制度是习近平总书记在浙江工作期间亲自谋划、亲自推动的制度设计。2003年12月，浙江省绍兴市柯桥区（原绍兴县）在兰亭街道（原兰亭镇）先行先试驻村指导员制度，并在全区范围内推广。20年来，驻村指导员制度从一镇试点，到全区（县）实施，再到全省推广，有力推动了党委政府工作重心向一线倾斜，成为浙江党建引领乡村振兴和基层治理的一张“金名片”。2022年以来，绍兴市公安局柯桥区分局积极探索驻村指导员制度在警务工作中的新实践，创设社区民警“驻村守望”工作机制，入选全国社会治理创新案例（2024）。2024年以来，柯桥区公安分局迭代发展“驻村守望”工作机制，形成以“六员五驻、五融五治”为主要内容的社区民警“驻村融治”标准体系，为实现公安工作高质量发展、提升基层治理效能提供坚实支撑，入选浙江省共同富裕改革试点项目。

“柯桥道上山如画，早晚归舟听橹声。”浙东古运河流经鉴湖，与柯水相交，孕育了柯桥古镇。运河水淃涟，文脉贯古今。因柯桥古镇得名的绍兴市柯桥区是“浙东唐诗之路”和“运河诗路”的叠合区，境内的鉴湖、兰亭、若耶溪、云门寺是“浙东唐诗之路”的重要文化节点。柯桥区亦是古越文化的重要发源地，素有“酒乡”“桥乡”“戏剧之乡”“书法之乡”“名士之乡”等美誉，拥有9个国家级、10个省级文物保护单位，被誉为“没有围墙的博物馆”。2024年，柯桥区位居“全国市辖区旅游综合实力百强区”第八位。

近年来，浙江省绍兴市公安局柯桥区分局坚持和发展新时代“枫桥经验”，将驻村指导员制度引入基层治理领域，坚持主动警务、预防警务理念，创设社区民警“驻村守望”工作机制，把社区警务嵌入驻村指导员制度的整体框架，与基层“网格综治”深度融合、互相促进，推动警力在一线扎根、力量在一线汇聚、问题在一线解决，迭代形成了以“六员五驻、五融五治”为主要内容的“驻村融治”标准体系。近三年来，柯桥区公安分局社区民警在社区的平均时间提升至86.3%，警民双向熟悉率达到84.7%，矛盾纠纷的排查率和化解率均显著提升，群众的安全感和满意度始终保持在97%以上。

“驻村融治”作为坚持和发展新时代“枫桥经验”的创新实践，是驻村指导员制度的传承和发扬，是“驻村守望”工作机制的深化和升级，是助推基层治理现代化、协同高效的警务运行机制，其基本原则是坚持党建引领、坚持群众路线、坚持数智赋能、坚持源头治理。

“驻村融治”的核心内容是聚焦“专业＋机制＋大数据”新型警务运行模式，构建以“六员五驻、五融五治”为主要内容的标准体系，做到“警力驻得牢、警务融得深、警源治得好”。即公安机关聚焦“派出所主防”职能，强化社区民警平安组织员、信息采集员、风险化解员、要素安全员、防范宣教员、惠民服务员“六大员”职责，拓展驻村兴农、驻社乐民、驻企优商、驻校安园、驻医护院“五驻”方式，落实组织融入、阵地融建、业务融合、平台融通、保障融优“五融”机制，最大限度凝聚基层治理合力，夯实基层基础，最终实现夯基治“盲”、建网治“堵”、强核治“患”、驻点治“乱”、三访治“难”的“五治”工作目标，推动基层社会治理工作变被动为主动、变事后为事前、变治标为治本。“驻村融治”的目标是要实现基础工作更加扎实、情报信息更加灵敏、安全防范更加到位、辖区秩序更加和谐、服务群众更加精细。

上篇：

“驻村守望”——打造乡村治理新格局

不同时期的干部驻村制度在贯彻落实党的路线、方针、政策和推动农村地区发展上发挥着重要的作用，已经成为新中国乡村治理的制度优势。柯桥区公安分局创设社区民警“驻村守望”工作机制，充分发挥了社区民警作为“穿着警服副书记”和驻村团队重要一员的作用，推动了不同治理主体、治理力量、治理手段、治理方式的良性互动和功能整合，打造了风险联防、平安联创、服务联动的乡村治理新格局。

做好融入文章，警务村务一体推进

为擦亮“驻村守望”这张“金名片”，柯桥区公安分局通过完善《社区民警“驻村守望”实施办法》、健全“群众吹哨、村警报到”机制，细化驻村重点情形，拓展驻村形式和驻村领域，持续推进警力下沉、保障下倾、重心下移，充分发挥综合指挥室“小脑”作用，全量研判警情等信息，精准指导社区民警开展“无警访民”，形成了听民声、商民情、办民事、访民意的闭环运行机制。

柯桥全区338个村社全部落实“一社区一民警二辅警”“一村一辅警”配备要求，136名社区民警兼任村社副书记或主任助理，同时创立“村务联席会商、村策风险评估、村事实时在线”工作法，凝聚治理合力，推动民警、村社干部、网格员等信息互通、资源共享、力量共融。全区警务站（室）全部与村级社会治理中心合署办公，完成数字化、可视化、规范化、常态化“四化”升级改造，并开通流动警务服务车，为驻村民警配备“五个一”工作装备，确保警务工作覆盖至“最后一公里”。针对日常警情高发、风险隐患突出、治安要素失管、治安热点凸现等5大类15项重点情形，视情启动“社区民警必住、中层干部领住、机关基层联住、乡警回归合住、警务站点分级住”的“住村蹲点”，住村警力吃住在村、工作在村，点对点开展隐患整治、矛盾调解等，确保“人在点上住、事在一线办”。近三年来，柯桥区公安分局启动“住村蹲点”3600余人次，化解各类矛盾纠纷1.7万余件，矛盾纠纷排查率、化解率分别比2019年上升17.1%和18.8%。

兰亭派出所建立“一村一警、警网融合”工作机制，社区民警全部兼任村社副书记，承担管理实有人口、掌握社情民意、组织安全防范、维护社区秩序、服务辖区群众等五项职责任务，确保80%的时间在社区工作。创新实践“村务联席会商、村策风险研商、村事民主协商”三商机制，落实驻村民警每日与村社主职干部进行碰头会商，每周组织村社干部、村务工作人员等召开社区警务工作例会，每月参加各村社的两委会和村民代表大会等制度，积极开展警务工作交流并参与村务协商决策，促进基层警务和党务、政务、村务深度融合。2024年以来，兰亭派出所共摸排各类线索173条，联合社区警务团队排查化解矛盾纠纷51起，协助村社推进村务工作20余件。

做深群众工作，民意警务不断深化

民心民意是公安工作的风向标和晴雨表。近年来，柯桥区公安分局建成运行智慧民意感知体系，对到公安机关办过事、报过案的群众开展全量访评，并自动搜集110警情、12389投诉、社交平台热词等数据，勾勒绘制“民意画像”，实现民意与警务同频共振。同时，紧盯人民群众最关注事情、最痛恨犯罪、最反感问题，把多破案多追赃纳入民警绩效考核，建立“六必”工作机制，健全反诈“四化”体系，强势推进反诈、治堵等民生实事工程。

坚持“面对面”交流、“键对键”互动、“心与心”沟通，结合“百万警进千万家”、警民恳谈等活动，创新“民情夜访”“邻里汇”等载体，并依托“越警管家”“柯桥警方”等平台，做实网上社区警务工作，警民双向熟悉率达到84.7%。以一幢楼宇、一段街面、一个单位、一家企业、一个村民小组为单位，构建“五个一”警务微网格体系，广泛吸纳业委会成员、楼长、小组长、业主等群体4600余人参加“邻里守望”“平安共建”等活动。以“纺城义警”为品牌，培育打造72个平安类社会组织，共3500余人，其中“纺城义警”获评全市最佳志愿者项目。

柯桥派出所大渡社区不仅是全区人口最多的城市社区，又是典型的“生人社区”，“新柯桥人”占比高达70%。柯桥派出所将警务室融入社区治理中心内，由社区民警牵头，辅警、治保主任协助，把驻村指导员、社区干部、镇街部门干部、网格员、律师、乡贤都纳入进来，建立起社区警务团队。同时，重点培育了“红色物业联盟”“大渡老娘舅”“法律帮帮帮”“同城救援队”“邻大妈”“小红热线”等7支215人的平安类社会组织，成为社区治理的“帮手”。

有了团队，又该如何发挥作用？首先是“建好群”。按照社区干部、镇街部门干部、网格员、平安类社会组织等类别，分级分类建好“微信群”，便于联络。其次是“常态联”。依托“亲和大渡”App和微信群常态开展信息收集、纠纷会商和事件联办，一有案事件发生，第一时间在群内反映。在此基础上，社区警务团队核心成员每周召开一次碰头会，平安类社会组织核心成员每月召开一次碰头会，会商解决矛盾纠纷和风险隐患。三是“定期奖”。社区每年开展优秀网格员、优秀物业、优秀保安、优秀“义警”组织等评选活动，并由街道、社区和分局落实相应奖励。2022年以来，大渡社区总警情同比下降42%，矛盾纠纷30天化解率达到100%，警民熟悉度同比上升37.8%。

做强数字赋能，服务管理效能提升

近年来，科技赋能让社区警务工作步入快车道。建成运行“枫桥警务——越警管家”服务平台，实现275个事项一次办、286个事项全城办、197个事项一证办、196个事项移动办，全区公安高频民生事项网办率达85%，群众满意度达99.78%；自主研发“安心码”，广泛用于实名制领域，申领人数已达260余万，服务企业4万多家，累计在线核验870余万人次；创新“云帮办”服务模式，组建“枫云”服务团队，实现“随时随地办”，获评全国公安基层技术革新奖。一项项数智化成果，不仅提升了基层一线预警能力，更有力推动了社区警务标准化建设，推动了公安工作高质量发展。

社区是矛盾纠纷的“集结地”、解决群众急难愁盼的“最前沿”。通过“枫桥指数”平台全量汇聚警情案件、民情舆情等信息，根据危害性、社会关注度等，制定“一村一策”访民要素个性化清单，靶向开展“无警访民”。依托矛盾纠纷多元化解平台，系统研判扬言类、家暴类、情感类、伤害类等重点警情，开展“一事一档”分析，做到早介入、早干预，严防矛盾升级演化为“民转刑”“刑转命”恶性案件。

柯桥派出所依托分局维稳防控中心和派出所综合指挥室、警务室建立了风险隐患闭环管理机制。线下依托社区警务团队和各类平安类社会组织常态开展风险隐患排查；线上通过情报信息平台和微信群、App及时收集各类社情民意，确保风险隐患发现在早、防范在先。针对排查发现的风险隐患，积极会同镇街部门干部、社区干部和网格员等开展联动化解，借助“红色物业联盟”“大渡老娘舅”“法律帮帮帮”等社会调解组织开展分流化解，确保风险隐患处置在小、源头化解。此外，对所有风险隐患，第一时间纳入民警记事本，“一事一档”逐一盯办，动态评估、实时跟进掌握最新进展，直至化解。对已化解的风险，做好“回头看”工作，确保不反复。

做实减负增效，社区警务标准化体系不断推进

以大部门大警种制改革为契机，柯桥区公安分局完善分局、派出所、社区三级力量体系，推动社区民警专职化；成立基层基础管理中心，统筹分局基层基础工作任务；制定《派出所基础工作标准化清单》，规范各项任务的准入、派发、反馈、评价和督导等机制，促进派出所全力投入社区警务工作。

全面推进派出所警务机制改革，强化“三队一室”（社区警务队、案件办理队、专业巡防队、综合指挥室）建设，发挥综合指挥室“小脑”作用，按照“日研判、周分析、月销号”的要求，常态开展指挥调度、警情分析、视频巡查、基础管理等工作，指导社区民警针对性开展基层警务工作，建立“一室支撑、三队协同”的新型警务运行模式。

为突出社区警务的“前哨阵地”作用，在柯桥全区范围内扎实推进警务站（室）“双提升”建设工程，对全区3个警务站、142个警务室、198个警务点进行了升级改造，进一步延伸了阵地管理触角。为实现警务站（室）高效运行，柯桥区公安分局配套完善一系列工作机制，真正将警务站（室）打造成为“基层治理第一平台、服务群众第一窗口、维护稳定第一道防线”。

在柯桥古镇一隅，融光警务室的古风外观和古镇建筑完美融合。警务室于2021年1月建成并运行，2024年7月经过“双提升”建设后成为古镇的一道风景。目前，警务室常驻警力8名，消防员6名，古镇办、综合执法等部门人员6名。融光警务室一旁是一家咖啡店，咖啡店的负责人是古镇“融光义警”成员，他把咖啡店作为“义警”活动积分的兑换点，游客、商户等可以通过参加公益活动按照规则积攒积分，来警务室兑换文创物品或咖啡。“融光义警”共有90名成员，大多由商户、物业、热心群众等组成，主要开展秩序维护、夜间巡逻、消防检查和矛盾调处等工作。

求助和纠纷类警情占柯桥古镇警情的大部分。融光警务室的数字指挥室共设置了执行指挥、视频巡查、无人机应用3个岗位。警务室密切关注踩踏、火灾、溺水等三大现实风险，通过坚持问题导向，以建设应用智慧安防系统为抓手，强化“一快三防”建设（“一快”即快反应，“三防”即防踩踏、防火灾、防溺水），确保了柯桥古镇安全事故和意外事件的“零发生”。

近年来，围绕减负增效，派出所基础工作由基础管理中心统一扎口管理，建立下派任务过筛制度，将原有125项基础工作任务整合成警情压降、要素管理、隐患治理、力量发动“四张清单”76项任务，变“上面千条线、下面一根针”为“上面千条线、下面拧成绳”。面对基层警力不足问题，柯桥区公安分局因势利导，制定出台警种部门支援派出所22项措施、派出所减负增效20条措施，特别是出台了民警“双下沉、两统一”工作规定，明确机关老民警和退职干部下沉基层、机关年轻民警下沉锻炼，提升派出所战斗力。同时，创新实施人才“强基”和战队“拔尖”计划，组建情报信息、视频侦查、社区警务等10支人才战队，按照“每周有培训、每月有互学、每季有比武、每年有评选”的要求，常态开展练兵比武，提升业务本领，为基层一线提供强有力技术支持。

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“驻村融治”——社区警务建设再上新台阶

近年来，柯桥区公安分局在“驻村守望”工作机制的基础上，坚持以“融警务”的理念、“融治理”的方法，以公安部《社区警务规范（试行）》和《驻村指导员工作标准》为指引，聚焦5大类75小项职责任务，以地方标准形式编制《柯桥区“驻村融治”工作规范》，构建以“六员五驻、五融五治”为主要内容的“驻村融治”标准体系，使社区警务标准化、专业化、数字化和品牌化建设水平再上新台阶。

明确“六员”职责，拓展“五驻”方式

以社区民警专职化建设为牵引，明确社区民警担起平安组织员、信息采集员、风险化解员、要素安全员、防范宣教员、惠民服务员“六员”职责。

兰亭派出所社区民警沈国庆近来紧锁的眉头终于舒展。6年前，兰亭街道里木栅村的宣、陈两户村民因为房屋建造问题意见不合，一度闹到了“动手”的地步，宣某因此两次被治安拘留，双方结下了“梁子”。村干部也多次出面协调，但都无功而返。驻村后，沈国庆主动接下了这个“烫手山芋”。几年来，他和村干部几乎每月都到两户村民家中走访，又召开了大大小小的协调会、沟通会。在明确了“六员”职责之后，沈国庆的工作更加得心应手。功夫不负有心人，2024年11月中旬，在里木栅村党群服务中心，这场马拉松式的调解终于画上了“句号”。

“串”百家门、“通”百家事，像沈国庆这样扎根基层的“百事通”，正是柯桥区公安分局社区民警“六员”角色的生动写照。

为突出源头治理，以警力下移带动关口前移，柯桥区分局深化拓展社区民警驻村兴农、驻社乐民、驻企优商、驻校安园、驻医护院，实现基层警务供给的全领域推进、全要素覆盖。

“世界纺织看中国，中国纺织在柯桥。”柯桥区因布而生、因布而兴，坐拥亚洲规模最大的“中国轻纺城”，全球近1/4的纺织品在这里交易。特殊的产业背景，也让轻纺市场联勤警务站直接承担着护航辖区经济发展的重要职责。

作为“国际纺都”，柯桥吸引了国内外众多布商在此就业发展。与此同时，各类矛盾隐患也随之出现。为了妥善化解日常经营、生活中出现的各类问题，轻纺市场联勤警务站与多家商会建立健全共富、共治联动机制，组建商会联盟，让商会成员主动融入基层社会治理。2024年5月，“中国轻纺城”北市场有4002间营业房租赁到期要进行续租签约收费，联勤警务站依靠商会力量，有效协助商户平稳续租签约。

针对市场涉外人员语言沟通、风俗习性等问题，警务站引入“洋娘舅”调解团队，在“老乡”的有力“撮合”下，众多矛盾也随之化解。据统计，自“洋娘舅”调解团队成立以来，已协助化解矛盾纠纷10余起。

轻纺市场联勤警务站指挥大厅宽敞明亮，各个功能区块合理分布。在11087工作区，9个部门轮值入驻，协同办公。除了相关职能部门外，轻纺市场派出所还在这里特别设立了“花样版权协同保护岗位”，通过加强与知识产权保护、市场监管、法院等部门的对接，为市场经营户提供版权登记服务，进一步推进了知识产权全链保护，助力了营商环境进一步优化。

建好“五融”机制，定位“五治”目标

柯桥区公安分局深化警务站（室）“四化双提升”工程，围绕辖区人文特色、产业特点、治安特征，落实组织融入、阵地融建、业务融合、数智融通、保障融优“五融”机制，持续完善新型社区警务工作模式。定位“五治”目标，坚持目标导向、问题导向、效果导向，立足要素管理、矛盾化解、风险治理等重点任务，进一步完善了夯基治“盲”、建网治“堵”、强核治“患”、驻点治“乱”、三访治“难”的“五治”工作目标。

企业的发展离不开良好的治安环境。在柯桥区安昌街道高新产业集聚区，东盛慧谷警务站守护着周边12个工业园园区和150余家大中企业的安全。作为“共富”警务站之一，东盛慧谷警务站创新打造“一台三站四链六制”服务品牌，为企业提供了精准高效的便利服务。

在公司成立初期，面对烦琐的审批流程，陈先生一度感到手足无措。东盛慧谷警务站的民警们主动上门，为他量身定制办理清单，并协调业务大队进行专项指导。在民警的帮助下，陈先生顺利完成企业各类事项的审批和办理，公司业务也迅速步入正轨。警务站不仅汇聚了公安、税务、市场监管等多个职能部门的工作合力，还通过科技应用实现业务的智能化办理。公安业务代办点、“柯小安智慧警务平台”的设立，让企业在享受便利服务的同时，也感受到柯桥公安的温暖和关怀。

“稽山鉴水”好“枫”景，“驻村融治”大文章。柯桥区公安分局以“融”警务理念、“融”治理方法赋予了“驻村融治”新的时代意义，以“枫桥式驻村融治”服务保障了高质效平安共富，正奋力打造基层治理和公安工作现代化的县域样板。（图片由相关派出所提供）