“双碳”目标背景下中国海洋氢能开发的法律问题研究

摘要：在全球气候变暖的背景下，各国政府积极探索新能源，以实现减排目标。中国于2020年作出实现“双碳”目标的承诺，并积极加入探索新能源行列。海洋氢能是清洁能源的重要领域和未来潜力所在，更是未来国家能源体系的重要组成部分。但就海洋氢能开发而言，氢能单行立法缺位使得氢能开发立法规制不足。此外，与海洋氢能开发相适用的环境影响评价制度、环境责任保险制度以及公众参与等配套法律制度不完善，难以协调海洋氢能开发与海洋环境保护之间的关系。立足中国发展现状及国外实践，对海洋氢能开发的法律问题研究，首先应从中国能源立法入手，推动《能源法》实施并着手推进氢能单行立法的研究；其次，完善涉海工程环境影响评价制度、环境责任保险制度，运用法律制度平衡能源开发与环境保护的关系；最后，创新政府政策扶持措施 ，并积极参与国际合作等，探索出与中国海洋氢能开发相契合的绿色发展之路。

关键词：“双碳”目标 ；海洋氢能;法律制度

中图分类号： D922.67；D993.5

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2024）06-0037-09

一、问题的提出

为了应对全球气候变暖、极端天气事件频发，截至2024年5月，全球已有151个国家提出碳中和目标。^［1］2020年，中国向世界作出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”^［2］的承诺，旨在应对全球气候变化，推动经济和环境的可持续发展。随着全球环境保护意识的不断增强，人类对于替代传统能源的新能源需求越来越迫切。^［3］提高能源效率、推广清洁能源、加强环保治理也成为应对气候变化挑战的重要抓手。

氢能作为一种二次能源，具有清洁、低碳、可再生等优势条件，被称为21世纪最具发展潜力的清洁能源。2019年，世界能源理事会发布的《氢能全球宪章》对21世纪氢能开发作出规划与评估，指出氢能在维护能源安全以及应对气候变化等方面可发挥积极作用。^［4］氢能的开发与利用技术已经成为新一轮世界能源技术变革的重要方向，多个发达国家率先发展氢能并将其纳入国家发展战略，出台相关政策与战略规划。发展氢能对于中国实施能源安全战略与推动能源转型具有深远意义。2019年中国首次将氢能写入《政府工作报告》，并先后出台《新时代的中国能源发展》白皮书、《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环经济体系的指导意见》《氢能产业发展中长期规划（2021—2035 年）》（以下简称《规划》），强调发展氢能的战略重要性。

当前氢气的制取技术仍以化石能源制氢为主，以煤炭、石油和天然气等化石燃料为原料制取的氢气占比约为96%，虽然这种技术路线成熟且经济，适合大规模生产，但从环保和持久性角度来看，并非最佳选择^［5］，而绿色、低碳、低成本的电解水制氢技术必然是制氢行业的发展趋势^［6］。因此，为实现降碳减排目标，未来需要大力发展利用可再生能源制氢。海洋拥有丰富的水源与海上风能、太阳能、波浪能等可再生能源，可以为发展海洋氢能提供良好的条件。近年来，为抢占能源转型先发优势，部分国家开始制定海洋氢能的发展战略规划。利用广阔的海洋开发氢能是中国能源转型的重要发展方向，中国也在加快对海洋氢能的开发与建设，不断探索海洋氢能的应用场景。中国在氢能技术研发、产业布局、政策支持等方面取得了显著进展，但是，中国海洋氢能开发仍存在诸多问题。首先，缺乏专门单行法予以法律规制；其次，相关环境影响评价制度与环境责任保险制度无法有效适用于海洋氢能开发活动；再次，国家层面的战略规划与统一的财政资金支持标准缺失；最后，协调海洋氢能开发与保护海洋生态环境也是亟待解决的问题。中国应从立法、政策和国际合作等方面入手，推动《能源法》相关条款有效实施，修订相关的能源单行立法以完善法律体系；出台相关政策确立氢能战略地位并给予大力支持以促进氢能开发；积极参与国际氢能开发与技术合作，以突破核心技术并保障能源安全。

二、中国海洋氢能开发的法律基础

海洋氢能开发需考量多重因素，而平衡这些因素需在完善的法律依据下进行。在近海海域海洋氢能项目基础设施建设前，要在遵守海洋环境相关立法基础上进行选址评估，以避免与船舶通航航道、海洋生态保护区等特殊区域重合；在远海海域海洋氢能项目基础设施建设前，要在遵守《联合国海洋法公约》 （以下简称《公约》）以及海域划界的国内立法下，协调好与其他国家之间存在的海域划界争端问题。在开发过程中，还需要考虑到相关能源立法对开发海洋氢能的具体要求，如运输、储存等因素。

（一） 与海洋氢能项目开发选址相关的法律依据

海洋氢能开发涉及工程选址问题。目前，中国涉海工程的相关立法包括《海域使用管理法》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等国内法。同时，作为《公约》的缔约国，中国在其约束下开展海洋氢能联合开发活动也是履行相关国际法义务的重要体现。根据《海域使用管理法》第2条规定“本法所称海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”，即在上述规定范围内中国享有主权。此外，根据《海域使用管理法》第18条、第19条相关规定，国家重大建设项目需要经过国务院审批并在海洋行政主管部门登记后，才能取得海域使用权以进行项目建设。根据《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》的相关条款规定，在中国管辖范围内的海域依次可划分为领海、毗连区和专属经济区。领海与内水的法律地位相同，除受《公约》第17条“所有国家船舶均享有无害通过一国领海权利”的约束外，中国对领海享有主权。根据《专属经济区和大陆架法》第3条规定“中华人民共和国在专属经济区为勘查、开发、养护和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然资源，以及进行其他经济性开发和勘查，如利用海水、海流和风力生产能等活动，行使主权权利。”《公约》第56条第2款规定，沿海国专属经济区内行使相关权利义务时应当适当顾及其他国家的权利义务。因此，相较于领海主权范围，中国在专属经济区海域进行海洋氢能开发受到多种限制，在行使《公约》赋予的经济性海洋权益时，需要兼顾相邻国家及其他国家的主权权利。

（二）与海洋环境、海洋生物保护相关的法律依据

《海洋环境保护法》对海洋氢能开发等涉海工程项目可能造成的污染等问题加以规定。根据该法第5章的相关规定，海洋工程建设项目单位在正式开发建设前，须作好全面的科学调查与评估，编制环境影响报告书等前置程序，经海洋行政主管部门审批登记后，主体建设工程须与环保工程同时施工，同时投入使用。^［7］在国际实践中，海上制取氢能的运输方式主要通过海底管道运输和特种船舶运输，因船舶运输造成海洋环境污染的法律责任适用《海洋环境保护法》第8章的内容，但适用范围主要是法律规定的一般性标准，如船舶需配备相应设施、器材，持有相关证书与文书等规定；因氢能具有易燃易爆的特性，若在海上发生爆炸造成环境影响的，可以参照适用该法第82条“船舶油污损害民事赔偿责任制度”。

涉海工程除了对海洋环境影响较大以外，对海洋生物也存有一定负面影响。国内学者就涉海工程对海洋生物的影响开展了诸多研究。以海上风电厂建设工程为例，为了探查风电厂工程是否会对附近海域海洋生物产生影响，有关研究选取了12种常见海洋生物，得出风电磁场短期内会对海洋生物的存活与行为有一定影响的结论。^［8］有的研究指出，海上风电工程存有些许负面影响，比如噪音会对海洋生物的集群行为、捕食行为与求偶行为等产生影响；海上风电厂在建设期与运营期，产生的冲击式水下打桩噪声会影响海洋哺乳动物行为，阻碍其获取声学信号甚至造成听觉损伤。^［9］目前相关研究仅局限于短期影响，对海洋长期生态影响的研究较少。虽然因海洋的复杂性与技术障碍缺少充分的证据证明海上工程对海洋生物的具体危害，但通过现有研究表明，海洋氢能开发作业位于海上，项目的建设期与运营期一定会给海洋生物造成影响。例如，在工程建设中产生的水下打桩声、海上风电制氢的风机声、海底铺设电缆和管道等，会对鱼类方向辨别、海洋哺乳动物生长发育与繁殖交配等行为产生不利影响。^［10］因此，海上作业应当在海洋生物保护的前提下进行。《海洋环境保护法》第34条规定“国务院和沿海省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门根据保护海洋的需要，依法将重要的海洋生态系统、珍稀濒危海洋生物的天然集中分布区、海洋自然遗迹和自然景观集中分布区等区域纳入国家公园、自然保护区或者自然公园等自然保护地”。原国家海洋局出台了《海洋自然保护区管理办法》，其中第13条规定“海洋自然保护区可根据自然环境、自然资源状况和保护需要划为核心区、缓冲区、实验区，或者根据不同保护对象规定绝对保护期和相对保护期”。《渔业法》第29条规定“建立水产种质自然保护区”。上述条款均体现了保护海洋生物的重要性，要求项目建设应当尽可能地避让国家和各地方划定的自然保护区域，但若出于经济价值的考量须在特殊区域开发的，则应严格按照法律规定的程序征得海洋行政主管部门、渔业部门批准后，对项目作好充分环境影响评估的前提下进行，以协调生物保护和资源开发的利益。

（三）海洋氢能开发的《能源法》依据

《能源法》对完善中国能源立法体系具有重要意义，从基本法层面实现了对能源领域开发利用的全面规范。该法于2024年11月8日由十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过，自2025年1月1日起施行。《能源法》第2条规定“本法所称能源，是指直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源，包括煤炭、石油、天然气、核能、水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能以及电力、热力、氢能等”，通过从法律上明确规定了氢能的法律地位，将氢能正式纳入中国能源结构体系，并在附则中将氢能界定为“氢作为能量载体进行化学反应释放出的能源”，而海洋氢能属于氢能中的具体类别，该法对中国规制海洋氢能开发活动具有重要的法律意义。《能源法》第57条规定“国家鼓励和支持能源资源勘探开发、化石能源清洁高效利用、可再生能源开发利用、核能安全利用、氢能开发利用以及储能、节约能源等领域基础性、关键性和前沿性重大技术、装备及相关新材料的研究、开发、示范、推广应用和产业化发展”。当前中国海上风电稳步发展，通过海上风电与氢能耦合有2条技术路线，即海水淡化分解制氢和咸水直接制氢 ^［11］，下一步可依据第57条规定将开发海洋氢能与海上风电结合，进一步强化对海洋资源的综合开发能力，推动海洋氢能规模化开发，但该条款的原则性较强，具体操作层面仍有待通过实践解决以提高该条款的可适用性。

（四）与海洋氢能开采、运输、存储相关的法律依据

海洋氢能在功能上属于清洁能源，但在性质上仍属于中国安全管理行业中所管控的危险化学品，氢气因其易燃易爆的特性以及对材料的氢脆腐蚀性，被列入《危险化学品目录（2015版）》中，与原油、汽油、天然气等能源一同被视为危险化学品进行管理。氢能在开采、运输、存储以及使用过程中，都需要采取有效的安全措施来确保安全风险的可控性。因此，海洋氢能亦受到《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等法律规制。《安全生产法》为海洋氢能在开采阶段保驾护航，明确规定了生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理以及法律责任等内容，较为全面地规定了各个开发单位在开采过程中须承担的义务。《危险化学品安全管理条例》从生产、存储、运输等方面作出规制，并规定交通运输部、应急管理部、公安部、生态环境部以及工业和信息化部等部门联合执法，共同保障危险化学品管理。然而，因海洋氢能自身的特性，上述规范在部分层面未明确作出说明，这主要体现在两个方面：第一，《安全生产法》适用范围、辐射范围较广，但在具体论述部分将规范对象主要集中在陆地的安全生产，对海洋领域的安全生产仅作出笼统规定；第二，《危险化学品安全管理条例》中关于运输的表述仅限于陆地运输车与特种船舶运输，而忽视了海底管道对于海洋氢能运输的问题。上述问题有待后续立法加以具体明确。

三、中国海洋氢能开发的现存法律挑战

（一） 缺乏专门单行立法进行有效规制

目前中国有专门针对煤炭开采、电力开发利用的《煤炭法》《电力法》等单行法，有效规制了国内能源开发活动，但对于新兴的氢能缺少一部专门的法律予以规制，海洋氢能开发更是无专门法可依。第一，海上氢能开发主要涉及制氢平台选址、船舶与管道运输，每个开发环节都有其内生环境风险，尤其是如何平衡工程建设与海洋生态保护的关系，其他部门法的规定仅起到宏观调控的作用，虽然《海洋环境保护法》等法律依据要求避开海洋保护区等区域选址，但因海洋的整体性与流动性，加之自然灾害等不可控因素，仍有造成严重海洋污染问题的可能性，因此每个步骤都应当具备具体的法律规范。第二，缺少上位法依据难以形成统一开发标准。自2022年国家发展改革委、国家能源局联合印发《规划》后，全国各级地方政府陆续出台氢能发展规划。以舟山市政府推行的《关于加快培育舟山市氢能产业发展的指导意见》为例，虽然该意见包括指导原则、发展目标、保障措施以及宣传引导等内容并作了详细部署，但没有关于氢能如何开发等具体事项的规定。各地方的经济、人才与开发技术能力差距悬殊，长久下去势必会影响中国氢能产业发展的进程。第三，《能源法》对氢能发展的指导多为框架性准则。《能源法》的出台虽然将氢能明确纳入中国能源体系当中，赋予其明确的法律地位，但在第33条中仅以“积极有序推进氢能开发利用”的表述呈现，与石油、天然气以及核能等传统能源的具体规定相差甚远。如何积极有序地推进氢能开发利用，仍是中国需要在实践中不断探索的领域。

综上所述，虽然中国在能源开发领域出台了多部法律，但这些法律均集中解决某一具体领域的能源活动，尚不能完全适用于整个能源体系的开发与利用，也无法调和各类能源之间的关系。因此，除完善相关法律外，中国应在推动《能源法》实施的基础上，加快探索氢能领域的立法研究与实施细则的出台，兼顾陆海统筹战略，协调发展陆上氢能与海上氢能开发，以此构建起中国完备的能源法律体系。

（二）争议海域开发海洋氢能的管辖权竞合问题

海洋治理是指在全球范围内对海洋及其资源进行规划、管理和保护。有效的海洋治理指对所管辖范围内的海洋及其资源进行有效整合，对海洋环境进行充分保护以及合法管理的过程。中国海洋氢能的开发须协调与海洋生态环境保护的关系以及解决好管辖权问题。在中国管辖海域范围内，海洋氢能的开发所需要具备的程序手续（包括申请海域使用权、处理与其他海域使用权的关系），均可将《海域管理使用法》作为法律依据。在实现“双碳”目标的背景下，基于近海与深海资源利用的潜在矛盾，中国未来几年向专属经济区等深远海开发海洋氢能的趋势明显，而这会产生与相邻国家之间的海域管辖权竞合的问题。^［12］中国与相邻国家在海域管辖权上存在争端，尤其是中国与韩国、日本在黄海及东海海域存在海域划界冲突，这有可能成为未来中国向深远海开发海洋氢能的最大阻碍。因此，如何在有争议的海域顺利开发能源并协调好相邻国家间的划界纠纷是值得关注的问题。

（三）现行环评制度缺少具体评估标准

近年来，中国海洋利用程度不断加深，海洋开发水平不断提高，《海洋环境保护法》的立法宗旨、“人海和谐”和海洋可持续发展的理念，对中国开发利用海洋提出了越来越高的要求，在开展海洋活动前实施充分的海洋环境影响评价制度，是有效维护海洋生态环境以及开展海洋开发活动的重要支点。中国《环境影响评价法》第3条规定“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价”。然而，针对海洋能源开发项目，目前仍缺乏一套有效的具体操作办法。首先，海上制氢项目的建设涉及多个部门，如能源局、生态环境部、自然资源部、交通运输部以及渔政主管部门等，各部门在执法过程中职权交叉，应该由哪个部门进行最后阶段的行政审批缺乏明确规定。其次，环境影响评价标准有待细化。交通运输部颁布的《水上水下作业和活动通航安全管理规定》第24条规定，建设单位、主办单位或者施工单位在水上水下作业或者活动过程中应“及时向海事管理机构通报作业或者活动进度及计划，并保持作业或者活动水域良好的通航环境”“使船舶、海上设施或者内河浮动设施保持在适于安全航行、停泊或者从事有关作业或者活动的状态”。由此可以看出，海上工程评估事项中应当包含海上船舶航行以保证良好的通航环境等，但在实践中，项目建设单位出于经济成本考虑或其他原因，往往会降低国家制定的环境影响评价标准甚至忽视评价标准。例如，2013年原环境保护部在全国范围内抽查了191家甲级机构和310家重点乙级机构，并随机抽取省、市、县三级环保部门审批通过的1 000余份环评文件，从中发现质量管理体系仍不健全、部分机构未建立两级以上质量审核机制或质量审核流于形式、部分机构对合作项目管理不严格、环境质量监测报告缺失等情况^［13］；生态环境部在《公开通报2020年第一季度环评文件常态化复核工作发现的问题及处理意见》中指出，涉及24个省（区、市）各级审批部门审批的101份建设项目环境影响报告书（表），经复核发现，8份建设项目环境影响报告书（表）存在遗漏评价因子、降低环境风险评价等级、缩小环境影响评价范围等问题^［14］。

（四）涉海工程环境责任保险制度有待进一步完善

涉海工程开发建设难度大，面临各种不确定因素，企业可能难以承担事故发生后的巨额赔偿，许多企业都对此望而却步。例如，2011年，中国“渤海湾漏油事件”造成约5 500平方千米的海洋污染，开发方康菲公司共累计赔偿高达17亿元人民币用于海洋生态修复与渔民损害赔偿等。^［15］此外，自《中华人民共和国民法典》出台后，对环境侵权责任作出了明细化规定。在该法第七编侵权责任设专章规定了“环境污染与生态破坏责任”，环境侵权的归责原则适用严格责任原则，且同时规定公权力机关有权代表国家向侵权人提起公益诉讼，这意味着侵权人承担损害赔偿的可能性增大。^［16］然而，中国目前的海上工程环境责任保险制度尚处于试点阶段，适用范围也局限在船舶油污损害领域，主要体现在《海洋环境保护法》第82条与《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》之中，但也仅作出原则性规定。在具体实践中，环境污染责任保险的保险责任范围较为狭隘。例如，中国人保所设立的《石油勘探开发保险单》，其保险范围仅涵盖“海上财产”与“第三方责任”以及部分的清污费用，对于渐进性污染、海洋生态损害均排除在外。^［17］

（五）其他配套制度缺乏可操作性

关于规范海上氢能开发的制度，除了环境影响评价制度与环境污染责任保险制度外，在公众参与制度、政策鼓励方面都有待进一步细化与完善。首先，公众参与制度需要作出具体安排。中国在《环境保护法》中首次确立了公众参与制度，强调了公众在保护环境中的作用。海上氢能开发是跨越海洋环境保护与能源开发的综合性活动，在《海洋环境保护法》第4条与《可再生能源法》第9条中仅简要提及“公众”，而对于公众在如何参与以及享有何种权利义务等方面并未作出具体安排。其次，中国对海上氢能开发项目扶持力度小且形式单一。《可再生能源法》第25条、第26条规定，对列入“可再生能源产业发展指导目录”的6类88项指定项目可予以优惠贷款、税收优惠等条件支持，但该目录未包含“氢能项目”，至于海上氢能开发是否符合该目录要求也须作出明确规定。在各地方规范性文件与工作文件中涉及氢能财政补助的多为氢能终端产业链，而对于氢能开发、基础项目建设等资金支持几乎没有，这也是制约中国海上氢能发展的重要因素。

四、完善中国海洋氢能开发法律制度的策略与建议

（一）推进氢能单行法的立法进程

《能源法》作为中国能源领域的基本法，其立法取向仅能起到宏观调控与原则性规制的作用，只有为中国氢能出台一部“量身定做”的法律才能切合发展实际。为专门能源立法，中国早已有立法先例，例如《煤炭法》《电力法》《石油、天然气管道保护法》等，可借鉴这些立法经验，围绕氢能开发与利用进行单独立法，具体包括如下内容：（1） 规定制氢基础设施选址标准与选址规划，保障氢能源“制、储、运”安全进行；（2） 明确建设单位的法律权利与义务、申报项目应具备的资格条件及申报流程；（3） 明确开发建设单位与市场、社会公众、政府之间的联系，以保证中国氢能开发活动的合法化、商业化、规模化运行；（4） 制定氢能产业（包括陆上制氢与海上制氢）标准化体系，建立产品检验检测与认证体系，鼓励氢能产业发展；（5） 明确氢能开发的检查监督主体与职责；（6） 明确监管部门与建设单位法律责任，责任承担应与民事责任、行政责任、刑事责任相衔接；（7） 规定国际合作与技术研发等事项。最后，可借鉴国外经验，为应对国内外多变的能源形势，制定中国海洋氢能发展的能源战略，以强制性法律为主，以灵活性政策为辅，为中国能源战略实施提供强有力保障。

（二）以区域性共同合作开发弥合海域管辖权竞合分歧

在全球共同应对气候变化的背景下，中国应积极扩大与国际可再生能源机构、国际能源组织以及周边国家的合作，开展氢能外交，这不仅体现了中国在实现“双碳”目标方面的努力，也为中国参与制定清洁能源开发国际标准、争取全球氢能产业发展话语权提供了机会。首先，对于中国与日本、韩国等邻国在专属经济区存在的争议，应遵循国际法和平解决争端原则的精神，遵守《公约》第74条第3款“有关各国应基于谅解合作精神，尽一切努力作出实际性临时安排”的规定，通过建立区域性多边协定来构建海洋氢能联合开发机制，或引入“搁置争议、共同开发”的原则，与日本、韩国等邻国合作开发海上氢能项目，用低敏感度的资源合作暂时替代海洋划界分歧，以区域性低碳合作模式共同推进应对全球气候变化的进程。^［18］其次，深入推进与邻国在氢能技术研发和人才交流方面的合作。通过各国政府、科研机构和高校、企业之间的合作，开展海上制氢技术的交流，并联合培养技术人才，助推中国在氢能领域突破技术难关，助力中国氢能产业高质量发展。^［19］

（三）设立专门的海上项目环境影响评价制度

由于环境损害具有不可逆性，在坚持风险预防原则下完善中国海上工程项目建设环境影响评价制度，对实现海洋可持续发展具有重要意义。一套系统的环境影响评价制度应当包括前期调查与分析、中期审查与监督以及后期治理与预防对策。在整个过程中，除了建设单位自行开展调查活动外，相关部门也应发挥作用。

1.环境影响评价制度内容应当综合全面

中国《环境影响评价法》对建设项目概况、周围环境状况等7项内容作出笼统规定，且不包括海上工程影响的事项。因此，可借鉴中国《防治海岸工程建设项目污染损害海洋管理条例》与《海上风电开发建设管理办法》（以下简称《办法》）的相关规定，在《环境影响评价法》所规定的7项内容的基础上，对海洋生态保护事项作出细化规定。在项目发展规划上要符合中国《海域使用管理法》与海洋主体功能区划等标准，合理规划项目开发建设范围。例如，《办法》第7条规定，海上风电场建设要“统筹考虑开发强度和资源环境承载能力，原则上应在离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局”，此规定可适用于海上制氢站设施的建设。当下中国海上氢能开发活动大都位于中国领海内，暂未涉及与他国有争议的海域。在海洋生态保护评估对象上应扩大评估范围，结合《海洋环境保护法》《渔业法》《自然保护区条例》《水下文物保护管理条例》等法律规定，环境影响评价对象要包括海洋自然保护区、水下文化遗产保护、重要优质鱼种水域、海底生物栖息地与聚集地等敏感生态区域。评估事项还应考虑到建设项目对近海渔民正常生活、领海内通航安全的影响。对此，可借鉴美国的多方参与机制，重视部门间的协调配合，美国在氢能开发中注重部门间的协调与利益平衡，能源部发挥关键作用，其他联邦机构如国防部、商业部和交通部等也积极参与决策，确保开发计划的合理性和透明性；同时，美国通过建立技术咨询体系，强调专家（包括技术专家、软科学专家等各类专家）在决策过程中的核心地位，并汇集了来自工业界、学术界、金融界、环境组织等领域的专家，定期研讨并提供建议以支持氢能开发。^［20］中国可选择性地予以借鉴以协调各攸关方利益，确保决策的民主性、科学性与合理性。此外，在环境影响评价文件中应制定可替代性方案和避免发生海洋事故的预防对策 ^［21］，体现风险预防原则的价值。

2.明确相关部门的审批职责与权限

涉海能源开发工程主要关系到能源主管部门和海洋行政主管部门，国家能源局作为中国能源开发主管部门，负有全国范围内能源开发与利用的监督与管理职责，而海洋行政主管部门负责海洋生态环境的保护，二者在海洋氢能开发问题上存在一定程度上的职责冲突，这也涉及如何平衡好经济发展与环境保护关系的问题。中国工程项目建设主要流程为“项目用地选址—项目立项—项目专项评估（包括地质灾害危险性评估、节能评估、水土保持评估、环境影响评价等）及专项设计审查”^［22］。涉海能源项目开发不同于普通陆地项目，为保护海洋生态，应打破常规“建设单位先选址、主管部门后审批”的流程，先由海洋行政主管部门根据海洋主体功能区划、海岛保护规划与海洋经济发展规划等要求编制海洋工程开发规划，选定合理海域划定开发范围，其后可由建设单位在规划范围内进行选址开发。针对海洋氢能项目的开发，可根据建设项目用海面积范围、对海洋环境的初步影响评估结论，在审查环境影响评价文件与审批阶段设置两组审核机制：一是双部门审批制，由能源局与海洋行政主管部门组成；二是多部门联席会议制，以能源局、海洋行政主管部门为主要参与部门，交通部门、渔业部门共同参与审查过程并提出意见，从而提高环境影响评价文件的科学性与合法性。

（四）健全中国海上工程环境污染责任保险制度

根据2017年最高人民法院公布的《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），如若造成海洋自然资源与生态环境损害，建设单位将面临多项生态赔偿。

因此，在《生态保护补偿条例》的相关规定下，健全中国海上工程环境污染责任保险制度，无疑是鼓励海上氢能开发项目建设的重要举措。

1.完善规范性文件以扩大保险适用范围

《海洋环境保护法》第82条规定了“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度”，可尝试将该制度扩大适用范围，采用“国家为从事环境高风险生产经营活动实施海上环境污染责任保险”等类似表述作出修改，以此可囊括海上石油、天然气以及海洋氢能等海上风险性高的能源开发活动，从法律层面支持保险公司推出保险产品种类。至于该保险性质属于强制险还是任意险可留待有关部门具体制定。此外，有关部门应尽快通过《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》，具体内容应当细化责任范围、赔偿标准等规定，以规范商业性保险条款内容。

2.可设立政策性保险公司

环境污染责任保险涉及海洋生态环境等公共利益的维护，行政机关作为维护公共利益的第一责任人，有保护环境的义务，而且涉及公共利益的事项完全由保险市场调控难免会出现各种问题，如保险公司因不敢承受巨大的赔偿压力而放弃或减少对保险产品的供给等。对此，可设立政策性保险公司^［23］，由国家主管部门（如生态环境部）作为主要责任人，以每年财政专款方式为符合条件的海上建设项目投保。除此以外，生态环境部门可联合国家金融部门给予投保企业信贷优惠等支持。同时，政策性保险的责任范围，应当尽可能包括《规定》中对海洋生态环境损害赔偿的范围。

（五）明确海洋氢能开发配套法律制度规定

1.拓宽公众参与渠道

开发海洋氢能对推进中国能源结构升级具有积极作用，但同时也存在环境风险，可能涉及公众的合法利益。因此，建议完善公众参与制度，让公众了解并参与决策。^［24］目前，中国的能源体系仍以煤炭、石油等传统能源为主，囊括太阳能、风能、海洋能等的新能源体系尚未完全形成。海洋氢能作为二次能源，目前适用的范围仅限于航天、交通以及军事领域，尚未进入大众视野。然而，根据《规划》，氢能是未来国家能源体系的重要组成部分。首先，国家能源局应推广海洋氢能的价值效能，积极引导海洋氢能进入公众视野。在美国，为了提高本国公民对氢能的了解，美国政府自2015年开始每年将10月8日定为“氢能与燃料电池日”，以提高公众认知。^［25］具体到中国的实践中，可在每年“全国低碳日”（5月15日），倡导公众主动学习与认识海洋氢能等新能源。其次，完善环境影响评价与公众参与制度衔接。中国《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，其后在第21条中规定“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第8条规定“国家实行海洋工程环境影响评价制度”，第9条规定海洋工程环境影响报告书应当包含“公众参与情况”等内容。泰国在《提高和保护国家环境质量法》中制定了公众参与在内的环境管理框架，并明确赋予公众4项环境管理权，包括从政府当局获得有关保护环境质量的信息源、在政府项目或活动造成损害的情况下获得赔偿、与政府合作参与保护环境和自然资源、公共组织可注册非政府组织与政府共同执行环境管理任务的权利。^［26］中国可借鉴泰国的立法规定，在召开听证会前应充分保障公众知情权，依照信息公开原则将海洋氢能开发环境影响报告书提前7日公告以便公众知悉，涉及技术性内容的应主动向公众释明有关健康和环境管理的信息；有关部门应主动邀请利益攸关方，比如近海居民、渔民等社会群体，使他们能够表达对氢能建设项目的意见，将公众意见纳入环境影响报告书中，确保环境影响报告书的民主性与公平性。^［27］

2.创新政策扶持措施

截至2023年底，国家层面已发布氢能专项政策3项，28个省（区、市）出台省级氢能产业发展规划或指导意见等，各地方政府公开发布氢能专项政策超400项，对项目投资、多元化应用等进行支持。^［28］然而政府文件中关于氢能的财政资金支持多集中在氢能产业终端应用领域，如加氢站建设、交通领域商业应用等。单一财政拨款方式难以有效维持中国长期的海洋氢能开发活动，而且中央政府缺少统一的政策扶持标准，各地方制定能源扶持政策标准不统一，易造成中国各地区能源开发不平衡的局面，不利于中国现代能源体系构建。因此，为推进中国海洋氢能的开发，拓宽资金链来源是必要的。政府应创新政策扶持措施，以加大对海洋氢能“制、储、运”关键环节的支持。以欧盟为例，欧盟将能源补贴分为直接财政扶持（专项资金拨款、优惠贷款）、税收支出（对特定能源免税、减税）、抑价商品和服务、服务价格支出（上网电价、溢价补贴等）。日本《绿色成长战略》中创设了“绿色创新基金项目”和创新税收减免税制，为相关机构开发氢能提供低碳融资和技术研发融资，同时完善相关政策，吸引社会民间投资以拓宽氢能开发的资金来源。^［29］中国有关部门可参照欧盟及日本的相关经验，尽快出台“国家海洋氢能开发财政扶持办法”，除了设置每年财政专项资金预算以外，尽可能统一对氢能补贴与扶持的标准。此外，国家发展改革委应更新《可再生能源产业发展指导目录》，将海洋氢能开发纳入其中，以享受金融机构提供的建设项目优惠贷款。鼓励国家绿色发展基金、政府绿色产业引导基金等各类绿色基金加大对氢能重点领域的投资力度。^［30］一方面调动中国能源市场积极性，另一方面扩大项目的资金来源，为中国海洋氢能开发提供有力的资金保障。

五、结语

自《巴黎协定》签署以来，中国为实现“双碳”目标作出了许多努力。“双碳”目标的提出，体现了中国应对全球气候变化的大国担当，体现了对多边主义的坚定支持和对全球应对气候变化作出的新努力和新贡献。在未来的降碳减排实践中，发展海洋氢能不仅能够改善中国现有的能源结构，保障中国能源安全，而且也是应对气候变化、发展低碳经济的必然要求。针对现阶段海洋氢能发展存在的问题，中国政府应以实现“双碳”目标、平衡能源开发与海洋环境保护的关系为根本立足点，结合国内外的有益做法与经验，加强能源战略顶层设计，注重长期与短期目标结合，制定海洋氢能战略规划。在具体操作上应从立法和政策着手，积极推动《能源法》落地实施和推进氢能单行法立法研究，修改现有能源法律，以相关部门法为有益补充，完善环境影响评价制度、环境污染责任保险制度等。政府应积极作为，创新政策扶持措施，为中国海洋氢能开发提供法治保障与政策支持，为中国应对气候变暖、构建现代清洁能源体系、实现绿色可持续发展提供战略支撑。

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责任编辑：代海燕、李"猛

Research on Legal Issues of Marine Hydrogen Energy Development in China under the Background of \"Peak Carbon Emissions and Carbon Neutrality\"

ZHANG Yanqiang， GUO Jinhua

（Law School， Dalian Maritime University， Dalian 116026，Liaoning， China）

Abstract： Against the backdrop of global climate change， governments worldwide are actively exploring new energy sources to achieve emission reduction targets. In 2020， China made a commitment to achieve \"Peak Carbon Emissions and Carbon Neutrality\" goals and actively joined the pursuit of new energy sources. Marine hydrogen energy is a crucial area within clean energy， presenting significant future potential and set to become an integral part of national energy systems. However， in terms of marine hydrogen energy development， the lack of dedicated hydrogen energy legislation leads to regulatory insufficiencies. Additionally， supporting legal systems， such as environmental impact assessment regulations， environmental liability insurance， and public participation mechanisms， are underdeveloped， making it challenging to balance marine hydrogen energy development with marine environmental protection. Based on ChinaIs current development status and international practices， research on the legal issues surrounding marine hydrogen energy development should start with ChinaIs energy legislation， promot the implementation of an Energy Law， and and advance the study of specific hydrogen energy legislation; secondly， it should work on improving marine project environmental impact assessment systems and environmental liability insurance systems to balance energy development with environmental protection through legal frameworks; finally， government policy support measures should be innovated， and China should actively engage in international cooperation to explore a path of green development tailored to its marine hydrogen energy advancement.

Key words： \"Peak Carbon Emissions and Carbon Neutrality\" goal; marine hydrogen energy; legal system

英文编校：杨"欣