试析《中华人民共和国档案法实施条例》中电子档案管理新要求及对策

摘 要：《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）于2024年3月1日起正式施行，这是继《档案法》之后影响档案工作的又一部重要法规。其中第五章共有七条，就“档案信息化建设”做出了专门性规定，并对电子档案管理提出了诸多新要求。本文分析了电子档案存在的数据化、介质化和标准化特点及面临的数据非结构性、存储可靠性、执行及时性和技术自主性等现实挑战，围绕《实施条例》中有关电子档案的最新规定和要求，进一步提出做好新时代电子档案管理工作是落实的生动实践，也是做好电子档案管理的必然要求，有利于进一步提升电子档案管理质量和效率，助力档案事业高质量发展。

关键词：《实施条例》；电子档案管理；新要求

近年来，随着计算机信息技术的快速发展及移动互联网、物联网、大数据和云计算等高新技术的应用，使档案实体形态发生了巨大变化。由传统的以实体档案为主逐渐发展为以电子档案为主过渡，尤其是《档案法》及《实施条例》的颁布实施，进一步明确了电子档案单轨制管理，使电子档案管理面临的形势和要求发生了巨大变化，也对电子档案管理提出了一系列新的要求。根据《档案法》的相关规定，电子档案拥有与传统档案同等效力，可直接作为凭证使用。2024年4月1日颁布的《实施条例》13次提及“电子档案”，其中第五章专门规定了“档案信息化建设”，这些最新规定和要求为做好电子档案管理提供了重要指引和现实依据，助力电子档案管理走上法治化与规范化之路，也为电子档案管理实践提供了重要法规保障。

1 电子档案呈现的新特点

1.1 数据化

传统档案与电子档案有着巨大的差异性。突出表现在二者存在形态、呈现形式与存储规模的高度数据化。即与传统档案而言，电子档案存储规模大、数据形式表现产生并高度依赖于计算机、系统平台和软件。从电子档案来源来看，主要来自业务软件应用、办公OA系统、电子政务系统及专门的档案管理系统。从电子档案存储规模来看，近年来，随着计算机信息技术的应用，电子档案数据信息数量和规模都呈现出大幅度增长态势，存储的数量和规模不再是以件或个为计算单位，而是以GB、TB或PB衡量。且1GB量级的电子档案承载着海量的传统档案信息。从电子档案呈现形式看，主要包括各种音视频档案、电子图像档案和电子文本文件，均是以数字形式存在。

1.2 介质化

传统文书类档案存储介质主要为纸质类，照片类档案存储介质主要为相纸，实物类档案存储介质有金属、实木等多样化。而电子档案的存储介质主要为各种光盘或磁盘，且存储介质具有信息高密度性，即1个光盘或磁盘可以存储海量电子档案信息。存储介质的材料不同，面临的防光、防磁、防震的要求也具有较大差异。而且存储介质还需要借助相应的存储设备完成电子档案信息的存储工作。当前，电子档案存储介质载体主要有光盘、磁盘和磁带，帮助这些介质实现档案存储的设备有光盘库、磁盘库和磁带库。近年来，随着我国科技发展水平的日新月异，国产紫光等存储介质被广泛应用于电子档案信息化管理领域。

1.3 标准化

电子档案管理对标准、规范的要求极高，健全的标准体系有利于电子档案高效管理。近年来，为了保障电子档案的管理，我国出台了一系列国家标准和行业标准的档案标准库。如《电子办公环境中文件管理原则与功能要求》《文件管理体系基础与术语》《中国档案机读目录格式》《电子文件归档与电子档案管理规范》《电子档案单套管理一般要求》《档案数据存储用LTO磁带应用规范》等[1]，这些国家标准或者档案行业标准、规范和要求，为新时代贯彻落实《实施条例》提供了重要标准和规范保障。

2 电子档案面临的新挑战

2.1 存储种类繁多，非结构化数据占比大

从电子档案内容及形态特点看，其存储种类包括文本类、照片类和音视频类，且电子档案非结构化数据占比大。文本类电子档案存储格式主要有DOC、TXT；照片类电子档案存储格式有JEPG、TIFF；音视频电子档案存储格式有WAV、MP3和MP4，这些电子档案大多为非结构化形态。非结构与结构化相对应，虽然非结构化较结构化管理更加便捷，但也存在二维逻辑性不高。一方面，非结构化使电子档案数据存储和管理方面更加简便与高效，但另一方面也增添了电子档案后期在数据信息备份、迁移及恢复的难度，在电子档案管理过程中，一旦档案的存储载体遭受攻击或破坏，就会导致电子档案难以及时、完整和准确地实现恢复，这也增加了电子档案安全风险的隐患[2]。

2.2 存储介质较多，存储可靠性要求较高

目前，光盘、磁盘、磁带和云盘成为电子档案存储的重要媒介，不同存储介质的技术要求差异大，且安全存储的环境条件要求也不尽相同。从存储电子档案内部要求来看，不同存储介质的注意事项、使用要求和存储年限等因素存在较大差异，都会使电子档案存储介质面临诸多的不可预见性与非确定性。从存储介质外部环境变化来看，电子档案存储周围的磁场、光照条件、温度变化、湿度状况、尘埃数量、震动因素及有害气体、介质使用频率及方法等诸多因素都会影响电子档案存储介质的可靠性。此外，从存储介质来看，介质生产材料的差异、染料层或记录层材料的应用、磁头或盘片材料的选择等会直接影响电子档案介质的稳定性与可靠性[3]。

2.3 存储标准众多，落实时效性相对不够

近年来，随着信息技术的快速发展，电子档案管理的标准与规范不断颁布实施，为电子档案规范化和标准化建设提供了可靠保障。但信息技术发展日新月异，信息技术更新迭代升级周期越来越短。电子档案领域的信息化建设及管理标准也在不断更新与完善。从电子档案标准规范的贯彻落实效果来看，由于标准规范的宣传力度不够，了解掌握和运用标准规范的相对较少，尤其是新的技术标准的颁布实施没有及时做到跟进学习运用，使电子档案管理效果没有达到预期。也影响了电子档案管理的质量，不利于档案事业的高质效发展。以《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》为例，该规范明确了电子档案存储介质的保存、维护、检测和应用，但由于未及时组织学习，档案工作者的信息素养较低，不了解与不掌握规范的情况较为普遍，电子文件归档光盘的选择应用并未达到标准要求。

3 电子档案管理新要求——基于《实施条例》

3.1 细化电子档案建设要求

《实施条例》第三十八条明确提出电子档案建设方面的相关要求，如“积极推进电子档案管理信息系统建设”。并且明确提出电子档案管理信息系统建设的具体要求，如“按照国家有关规定建设”，且还要满足“网络安全”“数据安全”“保密”的规定和要求。第二款还就电子档案建设提出进一步具体要求，即电子档案管理信息系统要与办公自动化系统、业务系统归档功能相互衔接，实现电子档案全过程管理。第三十九条进一步从三个方面规定了电子档案“来源可靠”“程序规范”“要素合规”。其中，来源可靠主要包括形成者、形成活动及形成时间等方面提出具体要求；程序规范则要求全过程可追溯；要素合规则主要包括电子档案的内容、结构、背景信息及管理过程信息要素的合规性要求。

3.2 实化电子档案交接要求

《实施条例》第四十条明确提出电子档案定期移交制度。其中电子档案移交的主体是机关、团体、企业事业单位和其他组织。移交的客体是“有关档案馆”。电子档案交接的要求则包括“按照国家档案主管部门有关规定”进行移交。电子档案交接的网络条件与系统环境要符合安全保密规定。电子档案移交的方式可以是在线移交或移交存储介质。移交电子档案要进行“四性”检测，还要采取相应的技术与措施，确保“四性”的长期安全可靠与可用。

3.3 强化电子档案的安全要求

《实施条例》就电子档案安全做出了较为全面、详细和具体的规定，体现了落实总体国家安全观。其中第四十一条提出电子档案异地备份保管制度。即重要电子档案进行异地备份保管。异地备份的安全保管也提出明确要求，即存储介质要符合安全管理要求、定期检测介质中存储数据的可读性，且异地备份选址也要符合安全保密要求。电子档案要建立相应的灾难备份系统，能够实现系统备份及灾难恢复[4]。

综上所述，在档案信息化建设章节的7个条款中13次提及电子档案，并就电子档案建设、电子档案移交、接收和电子档案安全提出了新的要求，也为电子档案未来发展进一步指明了方向和重点。

4 《实施条例》实施背景下电子档案的管理路径

根据电子档案特点分析与挑战研究，结合《实施条例》中就电子档案建设、管理及应用方面提出的具体要求，认真贯彻《实施条例》，加快推动档案信息化建设，按照“增量电子化、存量数字化”原则，统筹推进电子档案管理。其中“来源可靠、程序规范和要素合规”就是贯彻电子档案建设和管理的具体标准和要求，也是实现电子档案高质效管理的生动实践。

4.1 来源可靠

信息时代，电子档案既是时代发展的产物，又是参与社会综合治理的重要手段。电子档案建设与管理的前提是要确保电子档案来源可靠，这是电子档案管理的前提和基础。“来源可靠”的重点是“来源”，落脚点是“可靠”。而要实现来源可靠，就要从系统安全可靠和归档移交可靠两个方面着手，既要做好电子档案背景信息的记载与移交，也要做好电子档案信息内容的科学考证。就系统安全可靠而言，应是全过程、各环节的安全可靠。即电子档案形成环节、办理环节、整理环节、归档环节、保管环节和移交环节的安全可靠。而要实现电子档案系统安全可靠，就需要采用先进的管理技术，包括数字签名、元数据及封装等。要求电子档案形成管理系统具有数字签名模块和功能，将电子档案系统的用户与私钥账户相互绑定，实现系统应用的唯一性，确保数字证书登录系统安全可靠，从而有效保障电子文件信息及电子档案管理人员身份真实有效。元数据及封装技术的应用要从电子档案内容、背景和结构等方面收集数据，并按照相关规定做好封装，确保元数据与电子文件之间的关联关系[5]。

4.2 程序规范

信息时代，电子档案从记载、生成、移交及管理等全过程、各环节都有着明确的要求，要确保每一个程序合乎规范标准，只有全过程与各流程符合规定要求，才能达到电子档案可追溯与准确记录。程序规范，既包括电子档案形成的规范，也包括电子档案办理的规范，还包括电子档案整理、归档、保管和移交的规范，全过程管理符合有关规定，才能确保电子档案管理满足现实要求。例如，电子档案形成的规范就是要求电子档案数据形成记录没有人为篡改、拼凑和伪造变形等情况；电子档案整理的规范要突出电子档案的内容自产生至移交存储的完整性，只有这样才能将电子档案视作档案原件使用。达到电子档案系统安全可靠的标准或规范要求，即电子档案记载的数据内容、关联信息内容、附属的信息内容，甚至是档案访问操作日志及系统环境信息等，这些信息要达到相互印证，才能确保电子档案信息内容的真实可靠。而要实现程序规范，就是要严格依法管档。严格落实《档案法》《实施条例》及电子档案管理方面的各项具体的标准、规范和要求，以制度落实确保程序规范。

4.3 要素合规

信息时代，电子档案内容以“电子化”与“数字化”形态呈现。这就要求电子档案各要素符合相关规定和要求。从《实施条例》的第三十九条第三款规定来看，只有电子档案内容、结构、背景信息和管理过程信息等相关构成要素符合规范要求，才能称得上是真正的要素合规。这是针对电子档案内容提出的具体要求。要坚持电子档案来源、事由及全宗原则，体现电子档案各要素收集与整理，确保电子档案内容完整、真实和可靠，应用按照全宗原则，做好特定领域电子档案要素的合规要求。

结语

电子档案是时代发展的产物，也是技术进步及其应用在档案领域的生动体现。新时代，档案事业迎来发展重要机遇期，《档案法》与《实施条例》的颁布实施，进一步推动了电子档案走上法治化轨道，极大地提升了电子档案管理质量和效率。同时，新技术的应用，也使电子档案面临前所未有的挑战，是挑战与机遇并存，要一以贯之的落实好《实施条例》，化挑战为机遇，始终按照《实施条例》的规定和要求，按照来源可靠、程序规范、要素合规的标准和要求一体推动电子档案管理再上新台阶，助力档案事业发展实现新跨越。

参考文献

[1]苏兴华，符京生，白文琳.跨业务系统电子文件单轨单套制归档研究——以长庆钻井工程数据与电子档案一体化管理系统为例[J].陕西档案，2024（3）：30-32.

[2]丁海斌，杨昱.我国电子档案存储与备份研究评述[J].档案管理，2024（1）：13-16.

[3]张家铭.《电子档案单套管理一般要求》的主要内容述评及相关问题思考[J].北京档案，2024（5）：32-37.

[4]卢碧云.基于云计算技术的电子档案安全管理研究[J].办公室业务，2024（2）：55-57.

[5]孙秀贞.大数据时代电子档案数字化转型创新的实践与探索[J].兰台内外，2024（6）：30-32.

作者简介：毕筱汀（1985.6—），青岛市城阳区教育和体育局馆员，主要从事档案管理研究。