以自然资源增值为导向的全域土地综合整治路径研究

摘要：在资源紧张、环境压力增大的背景下，如何通过全域土地综合整治实现自然资源的合理开发与高效利用，进而推动区域经济的可持续发展，成为当前研究的重点。以廉江市石岭镇全域土地综合整治项目为例，深入探讨全域土地综合整治的实践。通过案例分析总结了全域土地综合整治的成功经验，为未来的实践提供了有益的借鉴。

关键词：自然资源增值；土地综合整治；空间资源配置

中图分类号：TF841.3 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）08-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.08.023

Research on the Path of Comprehensive Land Consolidation Guided by Natural Resource Appreciation

—Taking the Comprehensive Land Improvement Project in Shiling Town， Lianjiang City as an Example

MENG Jingjing， ZHANG Linfeng

（Guangdong Guodi Planning Technology Co.， Ltd.， Guangzhou 510000， China）

Abstract： Against the backdrop of resource scarcity and increasing environmental pressure， how to achieve rational development and efficient utilization of natural resources through comprehensive land consolidation across the entire region， and promote sustainable development of regional economy， has become a current research focus. The article takes the comprehensive land consolidation project in Shiling Town， Lianjiang City as an example to explore in depth the practice of comprehensive land consolidation in the entire area. The successful experience of comprehensive land consolidation in the whole area has been summarized through case analysis， providing useful reference for future practice.

Keywords： natural resource appreciation; comprehensive land consolidation; space resource allocation

全域土地综合整治以物理空间环境的资源重组为基础，以实现空间价值重塑为关键，最终目的是解决“人、地、钱”的问题，即重构土地、产业与人的关系。廉江市石岭镇全域土地综合整治项目作为国家级全域土地综合整治试点，从空间重组、价值重塑和关系重构3个方面开展实践探索，通过规划引领、全域谋划统筹空间资源配置，推动资源价值重塑，探索要素流动新模式，推动共建共享，以期实现“九洲江畔生态粮仓”整治愿景。

1 项目概况

廉江市石岭镇全域土地综合整治项目于2021年1月入选国家级试点名单。2022年4月，廉江市政府决定以试点村为核心，将试点区域扩大到石岭镇镇域范围。2023年3月，廉江市石岭镇全域土地综合整治项目纳入湛江市“百县干镇万村高质量发展工程”，作为促进城乡区域协调发展的重要支撑。石岭镇毗邻廉江市中心城区，是廉江境内与外界的交通枢纽，地处九洲江、武陵河总干渠的交汇处，境内资源禀赋优越，红橙、荔枝等果蔬资源丰富。

廉江市石岭镇全域土地综合整治项目通过四大空间统筹治理、政策组合促进要素流动等举措，系统解决空间载体质量不高、中心镇的产业带动能力不强、集体经济发展活力不足等问题。以工促农带旅，通过工业用地提质增效做大做强工业经济，通过空间腾挪、耕地集聚建设先行示范区，整合镇域农业、文旅资源大力发展农业观光旅游项目，促进石岭产城融合发展，增强中心镇连城带村带动能力。支持村集体经济通过土地资源参与产业导入运营，构建“国企+民营+村集体”共建共富模式，激活集体经济发展活力。

2 空间重组

2.1 规划引领

通过梳理全域土地综合整治与现状、规划之间的关系，构建规划传导体系，以规划预见性引导整治合理性。项目针对农业空间、生态空间、产业空间、城乡空间开展专题研究，明确四大空间核心问题，提出具体解决方案；以顶层设计统筹空间落位、实施时序、资金来源以及建设指引，确定行动总纲领；结合正在开展的镇级国土空间总体规划、村庄规划等法定规划，做好用地保障、建设管控。

2.2 全域谋划

2.2.1 良田连片

推动“小田变大田”，打造“百亩方”“千亩方”，筑牢农业现代化基础。项目通过开展生态农田连片、垦造水田等项目，重点解决耕地碎片化、非农化、弃耕化等问题，实现了田块合理归并，形成了2个千亩方和14个百亩方。

2.2.2 村庄集中

挖潜存量空间，强化造血能力，改善城乡人居环境，构建美丽圩镇、和美乡村。

一是通过空间腾挪，做好产业用地保障。重点通过增减挂钩进行空间腾挪，优先保障先行示范区产业类项目建设需求，节余规模优先保障整治区域内其他产业类项目用地需求。

二是开展城乡人居环境整治，助力城乡“提质增颜”。美丽圩镇方面，补齐配套设施短板，提高现有设施质量，改善城镇人居环境，推动城乡融合发展。和美乡村方面，开展村庄内部改造、乡村道路连通、污水处理池及垃圾收集池等项目建设，通过和美乡村建设，合理利用村庄内闲散零碎地块，持续推进村庄人居环境整治。

2.2.3 生态优美

重点开展九州江-武陵河沿线约10 km流域综合整治。针对水系开展生态保护修复及生态护岸建设，针对流域沿线开展人居环境整治，以期实现“水清、堤固、生态、景美”的目标。

2.2.4 产业集聚

重点开展产业提升示范工作，支撑产业项目落地，激发石岭镇的活力。一是推动先行示范区建设，挖掘红色文化基因，融入文化体验、自然观光、休闲农旅等业态，打造一二三产融合示范。二是优化提升红橙农业产业园，构建集“农业种植+休闲旅游+教育实训+产业孵化”等功能的田园综合体，打造绿色生态农业品牌。三是升级改造沙塘产业园，推动园区扩容提质，实现地区经济水平提升，增强园区的承载力和吸引力。

3 价值重塑

3.1 通过连片整治重塑空间价值

从“条块整”到“单元整”，推动单一项目整治向自然资产整合治理方向转变，以“资源-资产”增值为导向统筹综合整治单元连片整理，通过连片整治重塑空间价值。在项目实施过程中，基于整治格局，遵循化零为整、效益结合、价值加成、时序统筹的原则，结合圩镇核心和门户节点，划定了先行示范区和美丽圩镇两个综合整治单元。同时，引入自然资产整合管理概念，以整治推动资源价值保值增值，打造自然资产单元，通过资产配置和权利流转等方式实现资产收益，逐步实现全域系统提升[1]。

以先行示范区为例，政府先行在单元内开展农用地整理、生态保护与修复、建设用地整理以及乡村振兴及人居环境提升等工程，推动单元内农业、生态、城乡空间环境品质系统提升，并通过“腾空间”保障产业示范项目（河鲜市场、红色文化工程）先行落地，使单元内资源增值变资产。在此基础上，对单元内资产进行统筹配置，确定不同地类权利流转方式，通过出让、转让、租赁等形式招引（组建）项目公司投资运营，获取流转收益。建立专项资金库，流转收益的一部分用于整备资金，持续推进旅游配套完善和环境提升，另一部分作为资产开发运营公司的奖补资金，保障资产价值增值的可持续。

3.2 推动农业价值提升、生态价值实现及社会价值重塑

农业价值提升方面，通过对连片耕地进行统租统管，促进农业生产效能稳步提升，同步在重点区域强化产业导入，结合“百亩方”“千亩方”打造，以空间复合、功能组合等形式导入“农业+”新业态，推动农业空间价值持续提升。以先行示范区为例，项目在开展农用地整理过程中，预留了农旅产业项目发展空间，未来将结合九洲江、武陵河生态护岸以及先行示范区农文旅示范点打造，建设廉江城郊“生态稻田公园”。

生态价值实现方面，项目以九洲江、武陵河为修复重点，通过流域生态修复，塑造生态本底。以“流域整”带动“全域整”，推动九洲江、武陵河流域沿线农业空间、生态空间、人居环境系统提升，带动沿线资源价值增值。结合沿线“全域整”深挖特色农文旅资源，以水系为媒，连点成面，推动“全域游”，最终实现生态效益、社会效益、经济效益三者兼顾，生态、旅游、景观功能三位一体[2]。以先行示范区为例，计划同步开展沿线农用地整理约12 hm2、林相景观提升约36 hm2以及人居环境整治约16.7 hm2，计划融入自然观光、文化体验、户外休闲以及特色农旅等农文旅产业子项目约20个，打造3条精品旅游线路。

社会价值重塑方面，项目通过全域土地综合整治改善居民生活环境，并将丰富的红色文化资源与当地优势资源有效结合，通过导入“文化+”业态，发展红色文化体验、农家乐、红色研学等相关业态，策划红色文化、乡村民俗等活动，实现通过整治梳理文化脉络，活化文化资源，重塑社会价值的目的[3]。

4 关系重构

项目现阶段的工作重点以全域整治推进空间重组为主，同步推动全域土地综合整治在产业引领造血方面尽快见成效，下一步的工作重点是在“人-地-产”三要素流动及关系重构方面开展探索。

4.1 激发村集体参与村庄产业项目建设积极性

发挥政府或企业投资产业类项目带动作用，最大化村集体现有资源优势，形成产业集聚效益。以先行示范区为例，现阶段主要由政府先行投资建设示范产业项目，未来通过示范项目推动示范区其他产业类项目建设。例如，通过政府合理引导，结合现有农用地，建设农趣体验场、采摘园、都市农场等项目[4]。

4.2 探索构建“国企+民营+村集体”共建共富模式

通过建立“平台公司+村集体+投资运营公司”“平台公司+村集体”等模式开展多元化全产业合作运营。一是充分整合土地、劳动力等生产要素，开展现代农业生产。二是推动村集体经济组织以土地入股形式参与产业项目建设，产生的利润部分返回给村级集体经济组织和农户，加快发展新型农村集体

经济。以示范区为例，在先行示范产业项目基础上，未来尝试引入国有平台进行统筹运营，包括现有先行示范产业项目的运营，游客服务中心、露营基地等农文旅产业项目的建设，同步推动旅游服务配套设施建设[5]。推动村集体以土地入股形式参与建设运营，探索建立“农民入股+保底收益+按股分红”“土地流转+优先雇用+社会保障”等多种利益分享机制。

5 结论

实现自然资源价值增值的关键是构建一个高效、协调、可持续的土地利用体系。这需要加强土地规划与管理，优化土地利用结构，推动土地复垦与生态修复，加强城乡土地一体化发展，并推动土地科技创新。未来，以自然资源价值增值为导向的全域土地综合整治将面临更多的机遇和挑战。随着技术的不断进步和政策的不断完善，全域土地综合整治将在推动土地资源可持续利用、促进区域经济发展、改善生态环境等方面发挥更重要的作用。

参考文献

1 刘强珺.乡村振兴背景下农村土地综合整治问题与国外经验借鉴[J].农业经济，2024（4）：89-92.

2 李秋芳，汪文雄，崔永正，等.组织关系视角下全域土地综合整治多元主体协同治理的逻辑框架与网络形式[J].自然资源学报，2024（4）：912-928.

3 金晓斌，应苏辰.全域土地综合整治生态化转型的路径思考[J].中国土地，2024（4）：13-17.

4 仲崇峻，王 楠，田玉福.全域土地综合整治实践总结与相关新问题研究[J].中国土地，2024（4）：4-7.

5 叶艳妹，邱兹璐，赵景辉，等.乡村振兴中全域土地综合整治的内涵拓展与制度创新[J].中国土地，2024（4）：8-12.