推进职业教育产教融合立法探讨

近年来，国家高度重视职业教育产教双方的深度融合，出台了一系列政策文件指导和推动职业教育产教融合的创新发展。产教融合是职业教育未来的发展方向，也是培养技能型人才、培育技能型社会的重要手段。然而，职业教育产教融合面临诸多现实问题，比如：政府、企业、学校等各方责任不够明确，产教融合的实施缺乏具体的法律保障，协同人才培养形式化、简单化等。因此，产教融合立法具有重要的理论意义和实践价值。

职业教育产教融合法治建设比较

目前，国内还没有专门针对职业教育产教融合立法的地方性法规，包括重庆市在内的绝大多数省份都还处在探索阶段，但有济南、徐州等地已经将职业教育产教融合促进条例纳入立法规划，进入了立法调研的阶段。而国外的德国、日本、美国等国已经通过立法搭建起较为完备的职业教育产教融合制度体系，形成了“双元制”模式、“合作教育”模式、“产学官”模式等，对促进产教双方的供需对接起到了重要作用。

重庆市在职业教育产教融合方面的法治实践。通过因地制宜出台政策的方式，基本搭建起了重庆市职业教育产教融合事业发展的“四梁八柱”，但大多以政府规章的形式出现，在内容上有明显的原则性和概括性特征，既缺乏中观层面的实施细则，对产教融合利益相关方的权利义务关系也缺乏硬性约束。政府规章具有很强的针对性和灵活性，但规章不能代替法规。特别是职业教育产教融合这类涉及地方政府、职业院校、行业企业等多类主体的活动，规定的内容应该尽可能的具体和明确，不仅要明确执行主体的权利，还应该明确其应承担的法律责任。

重庆市在职业教育法治建设方面出台了一部地方性法规，即《重庆市职业教育条例》，该条例于2007年7月27日经重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，于2007年9月1日起开始施行，基本未涉及“职业教育产教融合”相关内容，不能适应当前重庆市职业教育产教融合事业发展的实际需求，应该及时对《重庆市职业教育条例》进行修改，或者直接探索出台《重庆市职业教育产教融合促进条例》。

其他省份在职业教育产教融合方面的立法实践。在中国法律法规数据库中，与职业教育相关的地方性法规有45部（除重庆市外）。其中，广东省、上海市、天津市等20个省市出台了职业教育促进条例，多数省市由于制定条例的时间较早，未涉及职业教育产教融合的内容；江苏省、吉林省、邯郸市等5个省市出台了职业教育校企合作促进条例，出台的时间多在2019—2023年之间，虽然对职业教育产教融合有所涉及，但多为原则性和倡导性的表述。比如：《宁波市职业教育校企合作促进条例》第二十二条第一款规定“市和区县（市）人民政府应当建立健全产教融合激励机制，通过财政资金投入、政府产业基金引导等方式，支持企业参与产教融合、校企合作，发挥企业在技术技能人才培养和人力资源开发中的主体作用，促进教育和产业体系的资源融合”，内容多为愿景性的，并未涉及职业教育产教融合利益相关方法律关系的调整；山西省、海南省等14个省份出台《中华人民共和国职业教育法》的实施办法，还有部分省市以决定、规定等形式落实《中华人民共和国职业教育法》的要求。

面对职业教育产教融合发展的新要求，山东省济南市、江苏省徐州市等省市正在探索出台产教融合促进条例，目前，已经将职业教育产教融合促进条例纳入立法规划，正在进行职业教育产教融合立法。在具体的实践方面，深圳市拟出台《深圳经济特区职业教育条例》，目前在征求社会意见，该条例指向产教融合“校热企冷”的现实难题，拿出了解决问题的可行办法，比如：该条例的第四十七条规定，面向产教融合型企业，实行“金融+财政+土地+信用”组合式激励政策，建立产教融合型企业上市“绿色通道”，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠。相关部门可通过“招拍挂”、重点产业项目遴选为产教融合型企业或者相关运营实体提供用地支持，将对深圳市职业教育产教融合的推进起到保驾护航的作用，具有重要的借鉴意义。

职业教育产教融合立法重点分析

明确政府部门统筹推进、政策支撑职能。从国内外产教融合立法实践中可以看出，政府强力推动是产教融合法律制度体系得以建立、完善的基本经验。政府是公共利益的分配者，在推进产教融合战略中负有统筹协调、规划引领、支持推动、评估监督等职能职责，这是产教融合立法首先要明确的事项。尤其要细化政府在统筹推进、政策支持方面的职能。

一是产教融合立法涉及多方面利益关系的调整，只有政府加强统筹领导，发挥好重庆市职业教育工作部联席会议制度作用，才能协调好发改、教育、财政、人社、税务等职能部门之间的意见分歧，一体推进产教融合的项目规划、资源配置、经费保障、风险防控、督导评估等工作。

二是产教融合的推进需要有吸引力的激励政策。修订的《职业教育法》在内的一系列制度、政策等对此都有明确的要求，并且提出了要实施“金融+财政+土地+信用”的组合式激励。重庆市政府也出台了相应的实施意见，但就其内容而言，普遍存在着具体操作的政策偏少、实际可操作性不强的问题，不少企业反映产教融合组合式激励政策还比较笼统，缺少可操作细则，不利于企业更加积极主动地参与职业教育。基于此，细化激励政策是产教融合立法的重中之重。

明确职业院校专业调整、成果转化职能。产教双向对接困难是推进职业教育产教融合战略的现实难题。这其中有对接渠道不畅的缘故，更有高职院校专业建设滞后、教师对接产业能力不足等现实原因。因此，在明确政府统筹协调的职能后，应从立法的角度明确职业院校在调整专业布局、提升科研成果转化能力等方面的职能职责，只有提升职业院校对企业的吸引力，才能推动产教融合事业发展。高职院校应合理借鉴德国“双元制”的教育理念，加强产教融合内涵建设，保障企业参与职业教育办学主体的身份和地位，促进企业参与到职业教育和人才培养的过程中，主动加强与企业的沟通，根据行业发展需求和企业人才结构状况共同致力于专业课程和教学内容的重构与调整。

更为重要的是，职业院校及其教师要秉承为企业提供服务的意识和理念，不断提高科研成果的市场转化率，并积极参与到企业的项目研发、技术转化、成果共享之中，始终坚持以市场为导向，为企业的生产经营服务，从而赢得企业的支持，拓宽和深化产教融合、校企合作的内容和层次，提升产教融合的质量。

明确相关企业协同育人、方向引导职能。企业作为产教融合的需求方，其参与产教融合的程度，在很大程度上影响着产教融合的实际成效。为此，应当以立法的形式充分肯定和保障企业在产教融合中的主体作用，并明确其应当履行的协同育人、方向引导等义务。

按照《职业教育法》的相关规定，企业应当履行参与职业院校的办学、决策等义务。教育部等6部门联合印发了《职业学校校企合作促进办法》，明确了企业参与职业教育的7种形式，为企业参与产教融合提供了可行路径和参照依据。但从政策执行的角度来看，多为倡导性的条款，有必要以立法的形式对企业应当履行的义务进行明确。在给予参与产教融合的企业明确物质激励的前提下，应明确企业在师资队伍、实习实训场所、专业建设、课程建设等方面与高职院校进行全过程协作。此外，企业还应该及时为高职院校提供人才和技术市场需求信息及标准，引导高职院校人才培养方向，促进产教双方的双向对接。

明确行业协会双向对接、指导服务职能。德国、日本等职业教育发达国家的产教融合实践表明，行业组织与职业教育关系十分紧密，发挥的作用十分突出。而我国的行业组织发展相对落后，其社会影响也十分有限，行业组织指导、服务、管理、监督职能的发挥不充分。为此，应当从立法层面进行规范和引导。虽然《国家职业教育改革方案》中明确指出：“要充分发挥行业协会、行业组织在职业教育改革中的作用，行业组织应该代表行业企业成员的利益诉求，为企业发展、经营策略、法律法规、风险管理以及技术研发等提供服务，同时依法对其进行监督，协调企业与政府之间的关系，发挥企业与政府、行业内外成员及职业院校等之间合作、交流、沟通的桥梁作用”。

但受限于我国行业组织的发育迟缓，其价值、地位和作用体现得还不充分，职能长期失位和缺席。基于此，专门针对产教融合的立法需进一步细化明确行业协会在产教融合中的职能职责，充分发挥其在促进高职教育与经济社会需求紧密对接、助力提升办学活力、推动高职教育教学改革和特色办学中的重要作用，并明确相应的责任条款，以督促行业协会作用的充分发挥。

职业教育产教融合立法推进思路

加强组织保障，做到高效立法。德国、日本、美国等国职业教育产教融合的成功经验表明，成立专门的职业教育管理部门是推进产教融合的组织基础。基于此，应当成立专门的职业教育产教融合政策制定领导小组，由政府主要领导牵头，相关部门负责人组成，负责政策制定的组织、协调和指导工作。领导小组定期召开会议，研究和解决产教融合政策和法规制定中的重大问题，推动立法工作的顺利进行。

在具体的起草过程中，应当建立相应的监督和评估机制，对政策和法规制定的进度和效度进行把控。到了政策和法规的实施阶段，要进行定期评估和调整，根据实际情况进行改进和完善，确保政策和法规制定的针对性和有效性。在整个过程中，政府各职能部门应加强协调、形成合力，确保产教融合立法工作的顺利开展。

完善立法机制，做到科学立法。完善立法机制是确保法规制定科学、公正、合理的重要保障。第一，加强立法前的评估。在草拟法规之前，应该进行立法前评估，进行充分的立法前调研，对立法项目的必要性和可行性进行充分论证，确保制定的法规能够得到有效实施。第二，建立公开透明的立法程序。立法程序要公开透明，可以通过公开征集立法项目、征求立法意见、举行听证会等方式，让公众能够更好参与立法过程。第三，建立多元的立法起草机制，可以引入相关领域专家学者参与起草，提高法规的专业性和可操作性。第四，加强立法审查和修改。建立定期审查和修改的机制，对《重庆市职业教育条例》等法律法规进行及时修改，确保其适应时代发展的需要。

突出地方特色，做到精细立法。在出台产教融合促进条例之前，应对重庆市的产业特色和需求进行深入了解和分析。只有在了解本地的优势产业、人才需求、企业发展方向等信息的基础上，才能制定出台符合重庆市职业教育产教融合发展的地方性法规，才能使法规规定的内容更加明确具体，具备可执行性和强操作性。

同时，还应结合重庆市的本土教育资源，结合重庆市地方产业特色和发展规划，制定适合的产教融合实施方案，明确各方职责和权利，保障学生和企业的权益。应当建立由政府、企业、学校等各方参与的重庆市职业教育产教融合协调机制，统筹规划、协调和管理产教融合工作，促进各方合作和资源整合，做到突出地方特色、精细立法，依托重庆本地自身优势，推动职业教育产教融合发展的进程。

注重广开言路，做到为民立法。在制定重庆市职业教育产教融合地方性法规过程中，应该公开征集公众意见，让广大市民和相关利益方提出自己的意见和建议。一是可以通过媒体、网络、问卷调查等方式，广泛征求公众的意见和建议，了解民意和需求，为制定法规提供参考。二是可以举行听证会和座谈会，邀请专家学者和相关利益方代表参加，就法规草案进行公开讨论和辩论，这可以广泛听取各方面的意见和建议，不断完善法规草案，确保法规的公正性和合理性。三是加强与社会各界的沟通，与产业园区、企业、学校、工会等各方建立密切联系，通过座谈会、调研、问卷调查等方式，了解他们的需求和建议，吸收他们的意见和建议，增强法规的可操作性和针对性。

（作者单位：重庆工商职业学院）