易地搬迁后农牧民生计可持续发展分析

2024-12-31秦嘉忻

智慧农业导刊 2024年7期

基金项目：2023年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目阶段性成果（23YBD18）

作者简介：秦嘉忻（1998-），女，硕士研究生。研究方向为财政学。

DOI：10.20028/j.zhnydk.2024.07.016

摘" 要：易地搬迁是西藏生态脆弱及高海拔地区改善农牧民生活质量、实现共同富裕的重要举措。如何巩固易地搬迁脱贫成果，实现农牧民生计可持续发展，助推共同富裕具有重要意义。该文从生计资本的人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本5个角度分析西藏地区易地搬迁农牧民生计情况。并基于以上分析，提出为实现农牧民后续生计可持续发展蓄能的相关建议。

关键词：易地搬迁；少数民族地区；可持续发展；生计资本；农牧民

中图分类号：F323.8" " " "文献标志码：A" " " " " 文章编号：2096-9902（2024）07-0063-05

Abstract： Relocation is an important measure for Tibet to improve the quality of life of farmers and herdsmen and achieve common prosperity in ecologically fragile and high-altitude areas. How to consolidate the achievements of relocation out of poverty， achieve sustainable development of farmers and herdsmen' livelihood， and promote common prosperity is of great significance. This paper analyzes the livelihood of farmers and herdsmen in Tibet area from the perspectives of human capital， natural capital， material capital， financial capital and social capital. Based on the above analysis， this paper puts forward some suggestions on energy storage for the sustainable development of the follow-up livelihood of farmers and herdsmen.

Keywords： relocation; ethnic minority area; sustainable development; livelihood capital; farmers and herdsmen

党的二十大提出全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[1]。农业农村现代化是农村经济、社会、文化及生态等方面的现代化，也是乡村振兴战略的主要发展方向，更是中国现代化发展中的一大短板。

易地搬迁是西藏地区对因自然环境致贫的农牧民实行精准扶贫的一种特殊方式。搬迁后的农牧民面临空间环境、人际关系和政策的改变，人力、自然、物质、金融和社会等生计资本的构成要素也会随之改变，进而影响易地搬迁后的农牧民生计选择与发展。而搬迁农牧民的后续生计能否高质量可持续发展，是实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要支撑，是实现美丽乡村建设的关键力量。

本文通过那曲市和日喀则市调查数据，以西藏易地搬迁为背景，以西藏自治区易地搬迁农牧民为研究对象，分析西藏自治区易地搬迁生计资本现状，研究易地搬迁后农牧民在安置区域的生计发展情况，梳理搬迁农牧民主要生计方式，并提出易地搬迁后增强农牧民生计能力的方案。

1 易地搬迁农牧民生计状况文献综述

“易地扶贫搬迁”这一概念属于中国的本土词汇，在国外一般被称作“生态移民”，其本质是对贫困群体生存环境、生存成本与生存方式关系的系统性考量，针对“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口进行系统与整体搬迁的一种扶贫方式[2]。

首先，对于影响易地搬迁农牧民生计资本的因素，冯伟林等[3]认为金融资本和人力资本对以农业为主的生计恢复方式的搬迁家庭具有显著负向影响，自然资本与社会资本对以非农业为主的生计恢复方式的搬迁家庭具有显著负向影响。杨波[4]通过实地调研分析得出，自然资本可减少移民生计可持续发展能力，而人力资本、物质资本、金融资本可提升移民生计可持续发展能力。

其次，对于如何促进易地搬迁农牧民生计发展，曾小溪等[5]提出同步推进搬迁安置与产业发展，为搬迁人口提供农业与非农业产业扶持，提供必要的技能培训和工作岗位，提高搬迁人口就业保障。徐锡广等[6]提出应优化制度、公共服务、民生保障，强化对移民中的特殊困难群体的社会救助，提高物质资本保值增值能力。高博发等[7]认为可运用大数据对易地搬迁群众建立风险监测，关注移民健康风险，防治因病返贫。

最后，易地搬迁对生计资本的意义，宁静等[8]认为易地搬迁降低了农户贫困脆弱性，优化了生计资本结构。王君涵等[9]认为易地搬迁后人口的生计策略转向非农业，生计资本开始良性循环，促进我国城镇化发展。

诸多研究成果表明，国内外学者对易地扶贫搬迁农牧民的后续生计状况研究正逐渐深入，对我国脱贫攻坚衔接乡村振兴的实践具有重要借鉴意义。但西藏由于特殊的地理环境与文化因素，搬迁后的农牧民生计发展方式与其他地区有较大差异，且现有对西藏地区易地扶贫搬迁农牧民的后续生计方式的发展研究较少。

2" 西藏自治区易地搬迁状况

西藏自治区位于青藏高原西南部，根据地理环境与生存条件，可将因严重阻碍当地社会正常发展，影响当地农牧民对美好生活的追求，从而需实行易地搬迁的地区分为4类：灾害频发地区、高寒纯牧地区、深山峡谷地区[10]和极高海拔地区。为解决“一方水土养不活一方人”问题，巩固脱贫攻坚成果，早日实现共同富裕，西藏自治区政府根据各地区具体问题与条件，以《西藏自治区“十三五”时期易地扶贫搬迁规划》和《西藏自治区易地扶贫搬迁项目管理暂行办法》为准则，因地制宜、统筹规划，在充分尊重当地农牧民的意见下，贯彻“政府引导、群众自愿、积极稳妥、保障基本”原则，对以上地区农牧民实施易地搬迁。

那曲市在“十三五”期间，对50 335人实施易地搬迁。同时，对集中安置点配备与农牧民有利益联结机制的产业项目，对富余劳动力实行技能培训，吸纳更多搬迁农牧民就业创业。全市总计实现安置点就业约26 000人，实现就业增收约18 000万元，有效推进农牧民生计的后续发展。

日喀则市在“十三五”期间，为解决环境制约社会发展难题，实现高质量可持续发展，对自然灾害频发、深山峡谷及高寒牧区等地区的16 881户70 045名农牧民实施易地搬迁，建成水、电、广电和移动通信全覆盖的搬迁安置点246个。其中227个集中安置点配备标准化卫生室，150个集中安置点配套幼儿园，210个中小型集中安置点就近纳入附近村居组织，22个大中型集中安置点新建村居组织[11]。为优化安置点社区治理水平，加快农牧民心理和社会融入，保障易地搬迁各项事业有效进行，日喀则市充分发挥党建带头示范作用，选派优秀干部担任安置点区域党组织书记，并对安置点村（居）干部进行培训，建设具有促进安置点社区各民族群众交往、交流、交融能力的社区党组织，充分发挥基层建设的民主性，实现各民族共治、共建、共享。

3" 西藏易地搬迁群众后续生计资本状况分析

要做好移民搬迁工作，做到实施一个搬迁项目、安置好一方群众、实现一方人脱贫对农牧民而言，搬迁后的生活环境、物质条件、生产方式和政策扶持等方面都发生了巨大变化，生计状况也随之改变。而搬迁农牧民的后续生计发展水平决定着能否实现脱贫不返贫这一目标，决定着扶贫工作是否能将“输血”转变为“造血”，是易地搬迁后必须面对的重要现实问题。

生计资本指生计主体为了生存和发展所需要的各类资源[12]。本文将根据生计资本的5大组成部分——人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本方面对西藏易地搬迁后农牧民的生计状况进行分析，并据此提出促进易地搬迁农牧民生计可持续发展的方法。

3.1" 人力资本分析

本文研究的人力资本包括搬迁农牧民的劳动力数量与健康程度、接受医疗卫生的条件、是否参加就业培训指导及子女受教育程度。易地扶贫搬迁后的农牧民是实现脱贫不返贫的决定性力量，是推动经济发展的最主要群体。人力资本深刻影响劳动力的质量，而劳动力质量直接关系着农牧民的后续生计可持续发展能力。

搬迁农牧民的身体健康状况直接影响劳动生产水平，进而影响生计可持续发展能力，推进公共卫生服务可有效提升贫困人口健康水平。在西藏，不少搬迁前居住在自然环境恶劣地区的农牧民患有高原地方病，疾病使得农牧民健康水平低下，经济负担重。为提高农牧民健康水平，恢复劳动生产力，西藏与内地援藏医院携手对患有高原地方病的搬迁农牧民实施救治，以医保等相关医疗费用补贴减轻群众经济负担。此外，加强对重大传染病的防治工作，阻断影响农牧民健康的传染病传播途径。完善安置点医疗服务体系，建成易地搬迁农牧民健康信息系统，解决看病难、看不起病等问题，动态清零“因病致贫、因病返贫”农牧民。

易地搬迁农牧民受教育程度越高、接受技能培训越多，越有利于提高农牧民自身的生计发展能力，在搬迁后的新地区找到适宜的岗位，通过自身实力实现高质量生计发展。西藏易地搬迁前的人口受教育程度低，且生产技能与生产方式单一落后。为增强此类人口的发展能力与竞争实力，西藏自治区因户施策、因人施策，践行“培训一人、就业一人、脱贫一户、稳定一家”[13]，对有不同职业需求的农牧民实行不同的技术培训，重点进行种植、养殖、驾驶及服务业培训。对于不可流动或不愿离家的劳动力，则提供在安置地周围的养殖、园区、商贸中心及公益性岗位等工作，全方位解决搬迁农牧民就业难问题。

教育是阻断贫困代际传递的根本方法，也是实现搬迁农牧民生计可持续自主发展的重要手段。以往西藏地区群众因生活条件限制，加之传统思想中受教育意愿普遍不强，故整体文化程度较低，易造成贫困代际传递。实施易地扶贫搬迁后，西藏加强教育重要性的宣传工作，完善易地搬迁安置点的教育配置，对接搬迁人口子女就学工作，保证搬迁农牧民子女应读尽读。提高安置点教育教学水平，增加职业院校招生数量，提升贫困人口子女受教育水平，提高农牧民自行解决生计问题能力。

3.2" 自然资本分析

自然资本指搬迁农牧民在生计中所利用的自然资源。本文研究的自然资本为搬迁前后农牧民的耕地牧场质量、耕作距离远近及饮用水资源。搬迁前，部分农牧民存在生产生活区域自然资源匮乏、生存条件恶劣、土地资源稀缺等问题，故耕地、牧场现代化程度较低，农牧业产量低，饮用水资源稀缺，饮水安全性得不到保障，极大影响农牧民生计发展。

为保证移民宜农则农，易地搬迁安置点集中进行优质农田开发，建造温室大棚、水渠水塘及经济林，优化农田排灌能力，推进水利工程建设，提高机械化生产水平，为从事农牧业生产的群众提供支持，极大程度上提高了耕地和牧场的质量，缩短耕作距离，提升农作物产值与质量。此外，易地搬迁安置点积极实施安全饮用水工程，保证饮用水水质合格，解决农牧民饮水难问题，推进供水标准化管理，巩固饮用水安全成果。

3.3" 物质资本分析

物质资本指搬迁农牧民在生计中所利用的物质资料。本文主要研究房屋及公共服务物质资本对农牧民生计的影响。安居是乐业的前提，只有住房这一移民最基本的生存条件得到保障，农牧民的后续生计才能无后顾之忧高质量发展。

西藏易地搬迁前农牧民的住房多为土木、木石结构，破旧狭小，饮水取暖不便，存在安全隐患。在“十三五”期间，西藏自治区持续推进易地搬迁工作，在利于农牧民生产生活的地区建成共964个易地扶贫搬迁点。搬迁后的农牧民居住的房屋是兼顾实际需求与安全美观的现代砖瓦结构房屋，并根据移民实际情况与具体生活需求，分配不同面积和户型的安置点房屋，办理安置点不动产权证书，保障群众合法权益。建成配套村道1 891 km，给排水管网1 882 km，电网2 828 km，幼儿园342所，卫生院（室）303所，村级活动场所510处。有效改善移民生活环境，为后续生产发展奠定物质基础。此外，按照西藏自治区脱贫攻坚“十项提升”工程（水电路讯网、教科文卫保）要求，统筹规划易地搬迁安置点配套基础设施与基本公共服务设施的建设。

以白朗县为例，截至2020年建成易地搬迁涉及公共服务设施建设项目共10个，包括5个村委会建设项目和5个脱贫经营中心建设项目，落实白朗县杜琼乡党精村等5个集中安置点防洪堤建设项目投资638.61万元，白朗县洛江镇扎林村、嘎东镇白雪村集中安置点公路建设项目484.5万元，洛江镇扎林村等5个集中安置点幼儿园建设项目1 500万元。通过和搬迁农牧民、驻村工作队、村“两委”交流，结合乡党委政府意见与易地搬迁扶持政策，完善基础设施和公共服务，补齐薄弱项目。

3.4" 金融资本分析

金融资本即搬迁农牧民的生计资金来源。本文主要研究易地搬迁后农牧民的融资方式这一金融资本。西藏地区的金融机构根据群众需求，推出多种精准扶贫金融产品，如农业银行西藏分行根据农牧民家庭收入状况与信用等级，推出不同等级的信贷产品，并根据等级获得不同数额贷款；邮政储蓄银行则推出“扶贫富农贷”和“小额极速贷”；日喀则银行机构推出“农户商业贷款”与“脱贫人口小额信贷”。2022年，西藏地区脱贫人口人均纯收入为1.38万元，同比增长14.5%。易地搬迁后的农牧民现金收入明显提高，贷款难度较低且渠道丰富，金融资本显著增加。

3.5" 社会资本分析

社会资本即搬迁农牧民在生计方面的社会资源和社会关系，本文社会资本分析主要为移民的社会融入问题。为解决农牧民社会融入方面的问题，西藏地区在易地搬迁后的集中安置点社区完善基层党组织建设，发挥党员干部带头作用，提高群众对村集体事务的参与度，促进居民之间的人际关系建设。开展“四讲四爱”宣传教育活动，宣传安置点中的勤劳致富先进典型，推广国家通用语言文字学习，破除陈规陋习，促进安置点现代化文明建设。增强干部、志愿者与移民之间的交流，及时对移民进行心理疏导。

以聂荣县为例，易地搬迁安置点根据属地管理原则，由聂荣镇扎西社区居委会进行管理，成立临时党支部组织服务群众，引导农牧民建立友好邻里关系。同时选举出安置点负责人，负责安置点社会管理，解决处理移民间的矛盾纠纷，促进迁入地群众交流、交往、交融。

4" 总结、问题与建议

4.1" 总结

在脱贫攻坚战中，西藏地区绝对贫困已成历史，诸多扶贫事业卓有成效。其中易地搬迁政策解决了千百年来阻碍群众发展的自然环境问题，搬迁后适宜的自然环境为农牧民提供发展基础，完善的基础设施及公共服务、多渠道开展产业与就业扶贫工作、人性化的社会治理及政策支持，帮助搬迁农牧民走向致富之路，移民生计资本较搬迁之前有所提高。

然而，农牧民的后续生计发展，是实施易地搬迁后需要重点关注的问题。农牧民自身是实现脱贫攻坚与乡村振兴的内生力量，只有农牧民完全融入搬迁后的社会，强化自身发展能力，才能够真正摆脱贫穷，实现共同富裕。

4.2" 问题与建议

4.2.1" 完善技能培训，提高人力资本

在人力资本方面，西藏现有对农牧民转移就业培训范围广、内容多，但质量与个性化程度较低，且没有针对性。搬迁之前的农牧民长期从事农牧业，对现代化岗位了解不多，岗位选择具有盲目性和从众心理。在对农牧民进行就业培训时，应对农牧民全方位介绍岗位情况，并根据人力市场需求、农牧民自身优缺点及群众意愿等因素，分类进行岗位培训，培养提升农牧民文化与技能水平，增强农牧民就业市场竞争能力，提升移民增收致富内生动力。继续投入财政资金，发展地区性特色产业，建设创业就业示范园区，为搬迁群众提供岗位，实现稳就业、增收入。

4.2.2" 因地制宜发展产业，提升自然资本利用率

由于部分安置点拆旧复垦速度较慢，加之部分农牧民难以割舍搬迁前生活了“一辈子”的土地，出现了“两头跑”现象，大大增加耕作距离。产业发展是衡量移民生计可持续发展的关键，发展产业应根据搬迁地区的自然环境与人力资源状况，坚持“宜农则农、宜牧则牧、宜林则林”的发展原则，拒绝生搬硬套。如聂荣县水草资源丰富，已建立多个易地搬迁畜牧产业点。以此为鉴，坚持自然特色农业发展方向，充分利用当地绿色资源，就近发展产业，提高土地使用效率，提升自然资本利用率，减少移民“两头跑”现象。

4.2.3" 完善公共服务，优化移民物质资本

在物质资本方面，因城乡二元体制问题，城乡发展极不均衡，对此应贯彻新时代治藏方略，持续推进政府易地搬迁相关援助政策，保障并改善民生。将安置点的基础设施、公共服务与迁入城镇一体规划、一体建设，发挥政府统筹规划作用，保障易地搬迁区域后续发展动力，缩小城乡差距，让移民与城镇原住民享有同等的生活环境，增强移民对搬迁地的归属感，以城乡融合角度促进安置点区域经济发展。

4.2.4" 加快社会融入，提升移民社会资本

在社会资本方面，移民搬迁后居住地人口密度剧增，亲属关系淡化，原有互助性网络破碎[14]，使得移民在社会融入上面临诸多风险。加快移民社会融入，是移民早日实现自我发展、增强社会资本的重要方式。首先，需要完善社区公共服务设施，建立健全医疗、就学、文化娱乐场所等满足群众日常生活需求的基础设施。其次，规范完善社区管理服务，完善群体性事件处理方案，健全安置点治保与调节组织。切实维护安置点群众自身利益，在社区开展民族团结教育，消除移民间的心理隔阂。最后，发挥基层党组织引导作用，宣传落实易地搬迁相关民族扶持政策，提升基层领导干部政治和文化素质，密切移民与党组织之间、移民与移民之间关系，强化各民族群众之间荣辱与共、守望相助之情。

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