学校治理的内涵与价值取向

康万栋，天津师范大学教育学教授。先后担任原天津教育学院教育管理系主任，天津师范大学原教育科学学院副院长，天津师范大学教育学原理硕士学位点学科带头人、硕士生导师。

治理理论起源于西方国家。治理，对应的英文单词是governance，其基本含义是操纵和控制。早期，治理一词主要应用于政治学领域，通常指政府如何运用国家权力来管理国家和人民，后又被借鉴和延伸到经济等其他领域，涉及公司治理、医院治管理、自然环境治理等领域。

随着全球化时代的到来以及新公共管理理论的广泛应用，治理被赋予新的内涵，针对政府失灵和市场失灵，强调社会多元主体参与，要求政府、市场、社会共同管理公共事务，实现“多元共治”。1995年，联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》这份报告中明确阐释了治理的内涵，认为治理是各种公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。其基本特征是：治理既是一套规则，也是一系列活动；治理过程的基础不是控制而是参与、协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理既是一种正式制度，还包括非正式制度以及各个主体之间持续的互动、影响等。

2013年，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，采纳了“国家治理”“社会治理”的概念，首次在执政党的文件中明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019年，中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了我国国家治理现代化的战略进程和目标。

2013年左右，“治理”的概念被引入教育领域。近十年来，教育治理研究成为我国教育研究的热点。2019年，《中国教育现代化2035》将“推进教育治理体系和治理能力现代化”纳入十大战略任务之列，指明了推进教育治理体系和治理能力现代化的前进方向。

教育治理从属于国家治理，是国家治理在教育领域的延伸。而学校治理是教育治理的一个层面，教育治理如果只停留于政府层面、区域层面，而不能深入学校层面，“教育治理就没有教育味道，就不能成为名副其实的‘教育’治理”。现代学校治理就是相关利益主体基于一定的制度与规则，共同参与、协商对话、多元共治，从而逐步达成高效实现学校育人目标的过程。

分析传统学校管理与现代学校治理，可以发现它们之间在着眼点、着重点和出发点上都有较明显的区别（见表1）。

学校治理与学校管理既有区别也有联系，学校治理是学校管理的高级形态，在概念的种属关系上隶属于学校管理。学校治理并不能取代学校管理。学校治理的本质内涵是“多元共治”，体现为管理的民主化。忽视学校治理与学校管理的联系与区别，试图用学校治理取代学校管理，把一切管理活动都贴上治理的标签，或者窄化学校治理的概念，把治理的局部特征、非主要特征当成治理的全部特征，如把学校治理等同于教育管理法治化、制度化，或教育管理的信息化，都是片面的。CHN6Yuf97UKgk2bCnKnl2a6DspRel03nVECmORb3UYo=偏离了学校治理的本质内涵去研究和实践学校治理，就会南辕北辙。

学校治理的价值取向是学校内部治理过程中治理主体的信念和追求，直接决定着学校内部治理的方向和目标。关注人本、体现多元、讲究民主和注重法治是学校治理的核心价值取向。

一、关注人本

学校治理是通过人、为了人的事业。这里的“人”指与学校有某种利益关系的所有人，包括学生、教职工、校长、家长、学校所在社区人士和各方面社会人士，但最基本的是学生和教职工。学校治理的目标是走向善治，其核心是关于人的发展。

首先，人作为治理的执行者和参与者，在治理过程中他们的人格是否得到尊重，他们的知情权、参与权、选择权、发展权是否得到充分保障，不仅关乎他们参与学校治理的积极性，而且是学校治理现代化的基础关键。党的教育方针要求，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，努力办好人民满意的教育。因此，在学校治理体系建设中，无论是确定治理目标、构建治理结构、优化治理制度和治理机制，都必须强调对人民负责的责任心和为人民服务的服务性，树立以人为本的教育理念，并将这一理念和价值贯彻学校治理的全过程。

其次，治理的理想状态就是善治。对于国家治理，善治就是公共利益最大化；对于学校治理，就是通过学校利益相关方的多元共治，高效率实现学校育人目标。因此，现代学校治理要充分尊重“人性”的发展需要，将社会发展诉求与个人发展需要有机结合在一起，最大限度地促进每个学生全面而有个性地发展。这再次显示出人在学校治理场域中的核心地位，没有人的存在，便无所谓学校治理体系的意义。追求“以人为本”的价值取向，正视人在学校治理体系中的核心地位，要求把“学生发展”作为一所学校内部治理实践路径的出发点和逻辑起点，始终坚持以学生为中心，以学生发展为导向。

学校治理过程中“以人为本”，人是“本”，是目的；治理是“标”，是手段。治理，是为了人更加平等地、有尊严地、有质量地生活、工作、学习和更好地发展。

二、体现多元

学校治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。共治的内在优势有助于达成善治，没有共治就没有善治，甚至没有共治就无所谓现代化意义上的学校治理。学校共治是指学校、教师、学生、家长、社区、社会组织等利益相关者，依据一定的制度和规则开展的教育管理活动。利益相关者参与学校管理不足，或形式上参与而实质上并无参与或根本没有参与，是当前最突出的问题。

多元共治是教育作为公共事务性质的要求。现代社会公共领域与私人领域的分化，特别是社会构成要素的多元、利益诉求的多样化，要求通过多元共治的框架，让各种不同的教育利益诉求能够得到充分表达，各种教育决策、制度、举措得到充分讨论与论证，同时，让不同的权力相互监督、制衡，以保证学校治理的正确性和科学性。

学校治理主体多元化，建立民主管理机制与组织，拓展民主参与渠道，鼓励多元主体积极参与学校各项事务，尊重和听取教师、学生、家长、社会组织等多元主体意愿，推进师生、家长、社会参与学校治理，是教育民主化进程的要求。

学校治理之多元共治的本质是社会参与、民主管理。多元共治有助于提高治理的参与度、回应性、透明度、自由度、公平度；有助于形成充满活力的治理秩序；有助于推进学校治理体系和治理能力现代化，实现学校的有效治理；有助于充分协商、形成共识，促进教育决策和管理的科学化和理性化，从而促进优质教育服务的提供。

实现多元共治，首先要确立民主化、法治化的理念。民主是现代化学校治理体系的本质特征，是区别于传统管理的根本所在。法治是共治的基础。共治要求学校依法制定学校章程，完善学校各项规章制度，尤其是多元主体共同治理的规则和制度。其次，要明确不同主体、不同管理事务、不同管理环节之间的关系，即明确某一个治理主体对于哪些管理事务，在哪些管理环节上，具有哪些权力、义务和职责。必须对此有清晰的界定，否则就会带来管理的混乱，导致治理的低效和失败。再次，不断完善多元主体参与的技术和策略，包括学校与多元主体间建立信任与合作，并不断拓展参与的途径和方式。最后，提升参与主体的参与意识和能力，促进治理能力的现代化。在教育治理实践中不断推进治理能力的现代化是实现多元共治的重要条件。

三、讲究民主

现代学校治理本质上是民主治理，民主化是教育治理现代化包括学校治理现代化的重要标准。现代学校治理是更广泛、更直接、更深入的民主管理。

现代学校治理的本质是民主化。学校治理的民主化体现在充分听取并采纳利益相关者的意见与建议，促进多元利益的表达与整合，使其通过平等、协商和共同决策的方式参与学校治理，实现民主管理。学校治理的民主化还体现在治理过程中的民主监督。有学者认为，学校治理体现的是一种“新民主”，是协商式民主，是实质性民主。不同于国家或区域政治层面的传统民主（选举民主、形式民主、代议制民主），传统民主强调“为人民服务”，学校治理中的民主强调通过直接参与表达个人利益诉求、强调政策议程自下而上的优先性，强调基层微观决策中的“人民自己为自己服务”，所以学校治理是一种直接民主、实质民主、自治民主。

推进教育治理，具体措施是分权。分权是治理民主化的具体体现。一是中央向地方政府分权；二是政府向学校分权，向社会组织和市场分权；三是学校向师生分权，推进学校层面的多元民主参与，健全教师、学生、家长参与学校治理制度。对于学校治理来说，政府要多听听学校、师生、专家的声音，学校要多听听师生、家长的声音，在教育治理实践中给予他们更多选择权利，把办学自主权还给学校，把教学自主权还给教师，把学习自主权还给学生。这种实质性民主，会带来更好的管理和更好的教育。

四、注重法治

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的这一论断，切中了治理的要害。教育治理现代化必然要求“法治”。教育治理法治化是教育治理包括学校内部治理机制稳定运行的保障，是依法治教、依法治校、依法治学的重要举措。教育治理现代化最实质的要素就是高度的民主和法治，离开这两个要素就谈不上教育治理现代化。

现代学校治理强调以共治达到善治，善治所要求的良法，应当具备正当性、完备性、科学性、权威性和可行性五个要素。善治有很多要素，如公正、参与、透明、协商、自由、秩序、效率、效能，还有法治。离开法治，就不可能有善治。只有依靠法治，才能够防止治理变成劣治和恶治。

在当下的学校治理实践中，正因为缺少对治理主体的权利、职责和义务进行明确规定的相关法律、规则和章程，以致学校治理各主体的权利、责任意识模糊不清，各治理主体之间难以就愿景目标达成真正共识，民主平等、协商、合作的伙伴关系难以构建和维系，多元主体之间的互动合作困难重重，制度协同作用难以凸显，难以形成真正意义上的多元共治。

注重法治意味着法律是学校治理的最高准则，任何治理活动，任何治理主体必须依法行事。学校治理要依照法律规范，遵守法治的原则和要求建立学校治理体系，提高治理能力，保障学校治理的合法性和合理性。注重法治，首先要形成法治思维。学校治理中要依据宪法和法律行使权力，依法推进教育改革与发展，坚持依法治校，教育决策和治理措施都要于法有据，以法治思维和法治方式推进学校治理体系和治理能力的现代化。其次，构建法治基础。基于学校内部治理制度创新的合理需求，完善学校章程，建立健全相关规章、规则，构建和完善各个治理主体的行为规范体系。最后，加强法治教育，从培养法治意识开始，培养学校教育管理者、全体教职工以及相关治理主体的法治意识和法治思维。

（柳艳芳）