宁德市蕉城区粮食生产安全保障路径创新探索

摘 要 福建省宁德市蕉城区积极构建现代农业经营体系，落实农村承包地“三权”分置制度，积极引导土地适度流转、产业规模经营。为了破解耕地总量少、人均少、土地细碎化等不利因素，着力解决粮食生产过程中存在的“不想种、无人种、无法种”问题，蕉城区通过激发内生动力、创新发展模式、健全长效机制，推动粮食生产经营规模化、农业社会化服务规模化。

关键词 农村土地改革；粮食安全；规模化；福建省宁德市蕉城区

中图分类号：F321.1 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.22.048

近年来，福建省宁德市蕉城区积极构建现代农业经营体系，持续深化农村土地改革，不断推进落实“三权”分置有效实现形式[1]。蕉城区在保持农村土地承包权不变的情况下，积极推动农村土地经营权规范流转，大力实施“粮食安全蕉城行动”，为遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”出台了一系列有力政策措施，推动粮食安全政治责任落到实处，建立健全粮食安全保障机制，促进粮食经营主体增收，提振乡村经济健康发展。

1 改革背景

蕉城区地处福建省东北部沿海，土地面积为1 537.17 km2，其中可供种植利用的耕地资源稀缺，常用耕地面积仅占6%，人均耕地面积不到0.016 hm2，远低于全国人均耕地面积水平。耕地总量少、人均少的问题在蕉城区已显现。近年来，各级政府不断加大对“三农”工作的扶持力度，出台了许多惠农政策，为乡村振兴注入新活力。但是，在耕地并不富余的情况下，受粮食种植效益不高、农村劳动力外流、耕作条件较差、承包地细碎化及种植技术不先进等因素影响，农民种粮的积极性不高。因此，充分利用好现有的耕地资源，落实农村承包地“三权”分置制度，积极引导土地经营权规范流转，开展“小田并大田”试点，推动粮食生产经营规模化、农业社会化服务规模化，探索粮食生产安全保障新路径，破解农村土地细碎化难题已刻不容缓。

当前，蕉城区按照“土地适度流转、产业规模经营”的思路，坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户土地承包权，放活土地经营权流转，规模化经营粮食生产，努力朝着农业强、农村美、农民富的目标稳步向前[2]。

2 存在的问题

2.1 不想种

种植粮食的效益比种植其他经济作物低，粮食的价格远远比不上柑橘、猕猴桃等特色水果的价格，且近年来粮食价格一直没有提高，而成本在不断增加，农民种粮经济效益不佳，生产积极性不高。由表1可知，以2023年蕉城区每667 m2水稻种植为例，人工种植各环节成本要2 260元，与稻谷每667 m2产值2 200元基本持平。

2.2 无人种

“谁来种地”是保障国家粮食安全、推动乡村振兴亟待解决的问题。随着工业化、城镇化快速发展，农民劳务收入提高。相比之下，农业经济效益低、农村就业机会少、农村“空心化”、农村劳动力结构性短缺问题越发明显。蕉城区“空心村”户籍人口2.5万人，外出人口2.0万人，剩余老、弱、妇、幼留守在村里；从事第一产业的劳动力占乡村劳动力总数不足36%。

2.3 无法种

2.3.1 耕作条件较差

随着工业化、城镇化进程加快，蕉城区大量基本农田往山区调整，路不通、水不利、肥力差，耕作条件无法满足；人口向集镇迁移，边远乡村“空心化”，有的整村搬迁，村民搬迁居住地距离原村庄较远，造成耕地无法耕作。

2.3.2 复垦成本大

对于连续闲置2年以上的耕地，有的甚至已自然初步形成林地，需要使用挖掘机进行复耕；对于立地条件差的还需要人工复耕，这对经营者来说是一笔较大的开支。在没有复耕补助的前提下，经营者耕作愿意较低。

2.3.3 服务覆盖面不够广

对于分散经营粮食的小农户，不可能每户购置一套农业机械设备。因此，从2018年开始，蕉城区重点对粮食作物机械化耕地、机械化插（育）秧、机械化防治、机械化收割、机械化烘干等环节开展农业社会化服务，培育服务主体从原来2家到目前的11家。由表2可知，蕉城区农业社会化服务面积从553 hm2扩大到1 033 hm2（系数折后），但与粮食种植面积对比，服务覆盖面还不够广，服务小农户面积占服务总面积的比重也偏低。

3 主要做法和成效

3.1 激发内生动力

3.1.1 推进农田标准化建设

蕉城区采取以奖代补方式，持续推进粮食生产示范片和高标准农田建设[3]。2023年，蕉城区完成高标准农田建设611 hm2，同时积极开展土地开发，完善农田水利配套设施，提升土壤肥力，提高耕地利用率，以改善粮食生产条件，力争做到“旱涝保收、高产稳产”。

3.1.2 大力培育新型农业经营主体

新型农业经营主体是新技术、新品种的实践者。截至2023年底，蕉城区已培育市级以上农业产业化龙头企业70家，登记注册农民专业合作社773家，纳入家庭农场名录管理的家庭农场（种植大户）2 600家。

蕉城区通过鼓励引导新型农业经营主体发展多种形式的适度规模经营，培育和扩大土地流转需求市场，有效带动土地规范流转。蕉城区承包地流转面积3 570 hm2，占家庭承包耕地面积的26%。由表3可知，2021—2023年蕉城区粮食经营大户数量和流转种植面积逐年增加。

3.2 创新发展模式

3.2.1 首创抛荒地认筹

自出台《防止耕地“非粮化”加强粮食生产暨粮食安全蕉城行动实施方案》，蕉城区掀起抛荒复垦种粮“认筹热”，有200多个机关企事业单位、村（居）党支部累计认筹120.00 hm2抛荒地复耕生产。同时，区级财政对抛荒复垦种粮面积在2.00 hm2（含）以上的，每667 m2给予实施主体一次性补助1 000元，促进了土地有效流转利用，进一步带动“粮食生产热”。

3.2.2 创新农业社会化服务机制

为提高农业生产托管服务水平，扩大农业生产托管服务覆盖面，提高农户种粮积极性，蕉城区按照“政府搭台、经营主体运作、科技支撑、农民受益”的目标，从2022年开始探索开展“粮耕保姆站”试点工作，每个“粮耕保姆站”组建农业专业机械化服务队、种粮技术服务队、科技服务队等队伍，做到“六个有”，即有牌子、有场所、有机具、有队伍、有制度、有示范片，为相对集中连片经营0.67 hm2以上粮食作物的经营主体开展机械化托管服务，逐步实现区域化、专业化生产托管服务新格局[4]。安排本级财政资金的70%通过“一卡通”方式补助给接受农业机械化服务的经营主体，15%补助给承担农业机械化服务的主体，15%补助给协助服务的农机手。2023年，“粮耕保姆站”共完成机械耕地面积1 066.67 hm2、机械种植面积466.67 hm2、机械防治面积1 000.00 hm2、机械收获面积733.33 hm2，既促进了土地流转，又提高了种粮综合效益。

3.3 健全长效机制

3.3.1 强化党政同责

蕉城区通过加强领导、建章立制，落实耕地保护硬措施，坚守耕地红线，全面保护粮食生产空间，稳定粮食生产基础，统筹推进粮食安全工作，将粮食安全工作列为党委（党组）书记基层党建述职、村主干“双述双评双考”的主要内容和刚性指标，实行严格考核、一票否决，压紧压实粮食安全政治责任。

3.3.2 完善流转服务

落实宣传《农村土地经营权流转管理办法》，建立农村土地流转服务中心，开展土地流转政策咨询、合同签订、纠纷调解等服务，为土地流转双方牵线搭桥。推广使用《农村土地经营权出租合同（示范文本）》和《农村土地经营权入股合同（示范文本）》，积极引导土地流转双方签订规范的书面合同，建立农村土地经营权流转合同信息备案机制，加强土地流转事前、事中、事后指导监管，坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”。

3.3.3 加强技术指导

蕉城区通过建立乡村振兴指导员和科技特派员制度，深入推进农业技术人才下沉。选派作风硬、能力强、办法多、人脉广、有乡土情怀的乡村振兴指导员和科技特派员到农村一线，在复垦流转闲置耕地等方面发挥“领头雁”作用。同时，积极开展农民技能培训、推广“五新”农业技术，培育更多的“土专家”“田秀才”。

3.3.4 依托产业带动

因地制宜发挥新型农村集体经济组织和新型农业经营主体在现代农业发展中的重要作用，打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍。通过综合利用耕地、土地托管、村党支部领办合作社、联合与合作等，完善产业链，实现村集体经济向多层次、多领域延伸，促进村集体增收，确保农民获得稳定的土地流转收益。例如，蕉城区25个村党支部领办农民专业合作社和17个农村集体经济组织向农户流转土地226.67 hm2用于粮食种植。

4 经验启示

4.1 激发内生动力，解决积极性问题

树立大农业观、大食物观，精准落实各级强农惠农政策措施，切实提高种粮收益，激励引导经营主体发展现代农业[5]。同时，积极破解土地经营权等要素流转机制障碍，鼓励并推动更多闲置耕地规范流转、合理利用，让更多有实力的规模经营主体扩大种植规模、放心种粮。例如，幼龄茶果园套种粮食作物，种植面积折算后在2.00 hm2（含）以上的，按照种粮大户标准给予补助等。

4.2 创新发展模式，解决操作性问题

充分发挥政策引导作用，持续探索“粮耕保姆站”试点，整合机械化服务主体、农机手、科技特派员等资源力量，扩大农业社会化服务覆盖面，从耕、种、防、收等机械化服务环节为种粮经营主体提供服务保障，让农户由“单打独斗”向“抱团发展、规模化经营”转变，且有效减轻农户劳动强度，节约种植成本。同时，推动落实农田认筹制或粮食订单制，既保障粮食的销售，又能让认购者收获高品质的粮食，实现双赢。

4.3 健全长效机制，解决约束性问题

落实“四下基层”制度，通过张贴发放惠农政策“明白纸”，党员干部走村入户“一对一”解读农业生产扶持政策“干货”，激励引导农民规模化、标准化、现代化放心种粮、种好粮，让农民明白种粮也是“有利可图”的。

参考文献：

[1] 华坚，杨梦依.乡村振兴背景下粮食主产区农业保险发展对粮食生产安全的影响[J].农林经济管理学报，2023，22（5）：535-545.

[2] 窦瑞木，梁芳芳，常介田.基于产教融合的种子生产与经营高水平专业群建设与实践探索[J].河南教育（高等教育），2021（9）：30-32.

[3] 曲淑霞.农村土地承包经营权确权后的监督管理[J].农业工程技术，2019，39（29）：13-14.

[4] 何蒲明，郭宣峰，魏君英.农业生产托管与保障粮食安全：基于江汉平原的调研证据[J].农业经济，2024（4）：20-22.

[5] 王宁.保障粮食生产安全 促进农民增产增收[N].秦皇岛日报，2023-06-30（A1）.

（责任编辑：刘宁宁）

作者简介：周建刚（1970—），大专，农业经济师，主要从事农村合作组织管理。E-mail：jcjg2007@163.com。