PPP项目社会资本方运营期风险及对策

摘 要：近年来，越来越多建筑施工企业作为社会资本方积极参与PPP项目的投资、融资、建设、运营。由于PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范等原因，使得参与PPP项目存在诸多风险。文章从社会资本方角度，分析发现建筑施工企业在PPP项目运营期间存在经营管理风险、财务风险和政策风险等三大类共七种风险，并结合工作实际提出社会资本方应当通过提升管理水平，积极应对运营管理风险;创新财务治理模式，有效提升财务效率;提前规划风险转移方式，有效分散系统风险等方式有效应对三大风险，为PPP项目社会资本方风险应对提供思路。

关键词：PPP项目 运营期风险 社会资本方

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）12-055-03

2014年12月，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，经过近十年的发展，PPP项目在我国发展如火如荼，也有大量PPP项目进入运营期。大量PPP项目的实施形成了多元化的资金投入机制，盘活了社会存量资本，有效整合了社会资源，提升经济增长动力的同时，也促进了政府职能的转变，提升了公共服务的效率和质量。为了进一步规范PPP项目的运营与管理，自2013年起我国密集出台了大量的PPP规范性政策文件，但由于PPP在我国是新生事物，在实践过程中依然遇到了诸多实际问题。

一、PPP项目的交易模式

PPP模式本质上就是政府与社会资本方形成的合作关系，政府方追求公共利益但在基础设施建设方面存在资金缺口，社会资本方追求经济利益，生产效率较高，具备一定融资能力，双方在合作过程中发挥各自优势以达到服务社会公众，提供公共物品或公共服务的目的。

在PPP模式下，政府与中标社会资本方签订PPP合同作为项目运作的具体流程，合同中约定各参与方在项目全生命周期的权利和义务，并按照合同要求比例共同出资成立项目公司，负责PPP项目的投融资、建设、运营维护及移交等工作，项目运维过程中获取投资回报以满足社会资本方的收益要求。通常情况下，政府方主要负责配合社会资本方完善项目手续，对项目进行监管，并及时将服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当方式向社会公布;项目的具体运作主要由社会资本方通过项目公司实施。

由于PPP项目以社会效益为最终目标，因此，其特许经营期和投资回报期相对较长，政府与社会资本方在最初签订PPP合同时，难以对未来项目在运营管理过程中将会发生的问题进行明确估计。

二、PPP项目运营期存在的主要风险

建筑施工企业在与政府签订PPP项目合作协议后，经过前期项目筹备、资金筹集、项目采购等环节，进入项目运营期，在经营管理、财务预决算、政策变更等方面存在三大类共七种风险。

（一）经营管理风险

PPP项目在经营管理过程中主要存在运营管理经验不足风险、运营绩效考核风险和社会资本方退出审核风险三个方面。

1.运营管理经验不足风险。进入运营期后，PPP项目运营收益要依赖社会资本方的专业能力并在一个较长的运营期来实现，因此，社会资本方是否具备相应的运营资源和运营经验就尤为重要。国有传统建筑施工企业的实力主要体现在施工能力上，PPP运营管理是全新的业务，项目公司缺乏相关的运营经验和运营人才，这在短时间很难改变，建筑施工企业实现从“工程承包商”到“城市运营商”转型面临挑战，给PPP项目运营管理带来一定的风险。

2.运营绩效考核风险。PPP项目合同通常约定合作过程出现争议可以通过协商、仲裁、司法等途径解决。但实践中，政府在行政监管过程中，很容易把双方争议解决简单化，把本来可以通过沟通、协调、履约保证等手段解决的合作争议统统纳入到绩效考核中，与政府付费挂钩，这种“以考代管”的现象对社会资本构成严重的潜在风险。

3.社会资本方退出审核风险。PPP项目有一个社会公认的难题，就是政府既当“运动员”又当“裁判员”的双重角色。当PPP项目符合约定的条件，社会资本方需要退出时，退出审核变得困难重重;政府没有明确的退出审批流程，或者审批流程“畸形”等情况给社会资本带来了巨大的风险。

（二）财务风险

PPP项目最大的特点是经营周期较长，前期项目预算和后期项目决算时间间隔长就会导致项目在财务方面面临较大的风险，具体包括运营收益不足的风险和审计结果不及预期的风险两个方面。

1.运营收益不足的风险。PPP项目合同约定的运营收益的确定方法，一般分为以下几种：固定价，即在投标报价时确定收益，以后不再进行调整;预测价，即在投标报价的基础上按照约定的规则进行调整;运营收益以审计确认为准。

由于PPP项目的长周期性特点，投标初期对项目收益测算的局限性和经济发展的不确定性，使预期收益和实际收益难免存在差异，导致PPP项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益率。因此，如果选择固定价，则社会资本方有可能承担收益不足的风险。

2.审计结果不及预期的风险。PPP项目竣工验收后，政府方会主导项目的决算审计工作，认定项目投资成本，此项工作多在进入运营期以后进行，以此作为政府支付费用金额的基础。此外，运营维护费和使用者付费也需要政府予以审计确认。审计结果直接影响项目的经济效益，此时，项目公司面临审计结果不及预期的风险。

（三）政策风险

PPP项目是社会资本与政府之间形成的一种利益共担、风险共享的伙伴关系，但是在项目经营过程中难免会因为一些不可抗力导致社会资本方承担法规、政策变更风险和项目唯一性风险。

1.法规、政策变更风险。PPP项目运作周期长，涉及范围广，受到法规、政策变更的影响非常大。由于法律的变更、政策的出台前期难以预测，一旦发生，可能会导致PPP项目的市场需求、服务收费、合同协议的有效性等发生变化，从而对项目的正常运营带来影响，甚至有可能直接导致项目的中止和失败。

2.项目唯一性风险。对于政府付费类PPP项目，随着时间推移，政府或其他投资人新建或改建其他同类项目，对原PPP项目形成实质性的竞争，导致项目的唯一性受到损害，这种风险在项目初期很难预测，无法控制和预防。项目唯一性风险出现后，往往会导致市场需求、市场收益等一系列的后续风险，对项目收益的负面影响非常大。

三、PPP项目运营期主要风险应对策略

鉴于上述三大类七种风险，本文在多年PPP项目实施过程中总结出以下风险应对策略。

（一）提升管理水平，积极应对运营管理风险

1.加强商业化运营管理，提升管理质量。对建筑施工企业来说，PPP运营管理是全新的事物，项目公司对于项目的运营收益以及风险往往估计不透，缺乏创新意识。在认真研究PPP实施方案、物有所值评价及PPP合同文件中关于运营测算、分析和约定的基础上，项目公司应结合拟运营项目的实际情况，进行详细的市场调研，编制运营策划方案，根据PPP运营绩效考核标准，建立SPV运营体制和机制。

PPP项目运营期的运营工作应向着商业化运作的方向发展，通过快捷、有效的方法引进相应岗位和专业的人才，或者与具有相应运营管理经验的企业合作。从长远来看，项目公司要培养一支优秀的运营管理团队，实现企业真正转型升级。

2.风险识别前置，提升运营效率。2020年3月31日，财政部正式发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），以下简称《操作指引》，对社会资本而言，标志着“打通最后一公里”式文件的出台，文件强调了“PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确”。

与传统公共投资项目的实施机制相比，PPP项目的风险程度和复杂程度大大提升。因此，为了顺利通过PPP项目绩效评价，社会资本方就需要在评价设计阶段，对PPP项目各环节的风险要素进行充分的识别，并在项目合同中予以明确。当社会资本对绩效评价结果有异议的时候，按照合同约定的争议解决机制处理。

同时，项目公司要深入研究绩效考核办法，按照绩效考核的各项指标要求，做好日常运营管理工作，不折不扣地落实好运营管理责任，保证运营维护工作的质量，确保各项管理考核指标达标，实现运营收益。

3.完善退出机制，保障各方合理权益。PPP项目合作周期长、投资金额大，投资期限较长，短期银行资金、基金等投资PPP项目面临期限错配问题，因此，畅通的退出渠道，完善的退出机制是社会资本参与PPP项目的重要保障。

社会资本方在PPP项目合同谈判和编制过程中，应合理设置灵活退出机制，同时明确约定社会资本的退出机制审批流程，为未来可能长达10～30年的合同执行期预留调整和变更空间。社会资本退出方式有股权转让、股权回购、资产证券化等方式，不同项目可以根据实际情况选择适合的风险退出机制。

（二）创新财务治理模式，有效提升财务效率

1.创新设计盈利模式，提高运营收益。PPP的本质是要借助社会资本的资金与竞争优势，来改善公共产品的供给效率。然而现实中，政府和社会资本方通常具有截然不同的利益诉求，政府部门关注公众需求满足，社会资本强调利润获取。PPP项目投资回报率常常成为双方博弈的焦点。对于政府付费和可行性缺口补助的PPP项目而言，项目公司不仅要做实既有的收益和财政补贴，更需要通过PPP项目盈利模式创新将“蛋糕做大”，从而更顺利地实现其盈利。

在提供公共产品或服务时，项目公司可以通过优化收益结构实现盈利，例如：可由社会资本策划提出生产更具经营性的副产品（如广告），公共部门审核批准，以此弥补运营收益不足。同时应以积极的态度进行盈利模式的设计与创新，主动为PPP项目设计合法、适当的盈利模式，充分发挥自身的专业竞争优势，创新管理、优化项目成本和收益。

2.加强过程管理，顺利推进审计决算。PPP项目竣工验收后，政府方会主导项目的审计决算工作，通过对前期相关资料及程序的审核监督，最终对结算金额进行确认，不符合规定以及不符合合同约定的费用无法纳入政府的结算支付范围。有的项目会约定聘请独立的第三方审计机构进行审计，以审计机构出具的审计报告作为政府付费的依据;有的项目结算以财政局审定的金额为准，第三方审计作为参考。

为防范财政评审及审计风险，顺利实现预期的投资收益，项目公司在建设过程中要注重完善工程资料的收集整理工作，做好工程过程计价、变更及索赔的各方签认工作。对于按照政府要求增加投资导致出现的概算调整情况，需要完整收集相关文件、会议纪要、签认记录等支持性资料，并积极推动政府方尽早完成概算调整工作，确保政府足额付费。

（三）提前规划风险转移方式，有效分散系统风险

1.探索风险转移形式，分散法规政策风险。社会资本方通常对PPP法规政策的变更无力控制，因此，由此造成的损失应由政府和社会资本方合理分担，比如：解除合同、免除违约责任或者重新商定权利义务等。法规政策变更属于不可抗力风险，社会资本方可要求延长项目工期或合作期限，或者要求政府方给予合理的补偿等。项目公司也可以探索风险转移的形式，通过现有的金融制度将风险分散，如与保险机构签订保险合同等。

2.做好合同规划，提前应对风险。使用者付费类PPP项目合同中通常会约定“唯一性条款”，多见于高速公路项目中。PPP项目能否取得稳定收益，取决于使用量是否能达到可行性研究报告中的最低数量，如果一旦出现竞争性项目，则项目实际需求量必然降低，从而威胁到项目的收益。

首先，社会资本方应在前期认真研究相关规划，对是否有可代替的路线规划，以及对项目收益产生的影响进行详细评估;第二，在合同谈判阶段要求政府做出书面承诺，即在项目合作期内不在项目附近兴建任何竞争性的项目;第三，在合同违约条款中，应约定政府违反“唯一性条款”时的违约责任、赔偿范围、救济机制、处理程序等，当政府违背“唯一性条款”时，约定政府对社会资本方的股份回购义务，并在合同中详细列明回购的计算方式、支付方式等。

四、PPP项目风险应对的保障机制

PPP项目在运行过程中主要通过组织保障、风险保障、法律保障三种保障机制实现其运行稳定性、安全性、合规性。

（一）组织保障

PPP项目由于参与主体较多，责任义务分配较为复杂，总体呈现出以项目公司为主体，政府方、社会资本方、总包方、金融机构多层级参与的组织保障体制。

1.项目公司为主体。PPP项目参与方较多，但其具体投融运工作主要由项目公司实施，项目公司是连接各参与方的中心，PPP合同是项目切实履约的基础。项目公司按照合同约定收取股东方资本金，配合政府方完善项目手续，向银行等金融机构筹集其余建设资金，保障项目投资过程中资金及时、足额到位，负责项目运营，获取投资回报。

2.其他参与方共同管理。政府方和中标社会资本方作为项目的共同发起人，并不直接参与项目的管理，政府方除在项目手续审批方面需承担主要责任，对项目运行主要起监督作用，以保证社会资本方在追求投资回报的同时实现项目的社会公众服务功能。社会资本方作为项目的控股方，包括投融运在内的许多工作需与项目公司共同完成，必要时为项目公司提供担保以获取银行融资。

（二）风险保障机制

在PPP项目运作过程中，风险保障机制主要分为风险识别、风险分配及风险转移。

1.风险识别。PPP项目面临的风险主要包括政策风险、市场风险、运营风险、建设风险、政府信用风险等。由于PPP项目投资期限达10～30年，期限较长，可能会给项目后期运作及收取投资回报带来无法预知的风险，而市场风险会引起项目后期运营风险的波动，建设风险由于是一个短时间的概念，因此，其风险不确定性远低于运营风险。

2.风险分配。具体PPP项目中风险如何分配需要根据项目实际情况，以及各方的风险承受能力，在谈判过程中确定。实践中不同PPP项目合同中的风险分配安排可能完全不同。

通常来说，土地获取风险、项目审批风险主要由政府方承担;如期完成项目融资的风险、项目设计、建设和运营维护相关风险等主要由项目公司及社会资本方承担。明确风险分配机制有利于提升项目运作合规性，保障其正常运行。

3.风险转移。PPP合同中通常会约定在项目建设期间，项目公司应依照适用法律法规足额缴纳工程保险，包括但不限于建筑工程一切险、第三者责任险、财产险（设备、设施及附属建筑物）、人员意外伤害险等。项目公司应按行业惯例自费购买保险和维持建设期内保险的持续有效，通过保险将部分不确定性转移至保险公司，以保障项目公司权益，提高项目风险承受能力。

同时，政府方会要求项目公司出具准备期履约保函、建设期履约保函、运营期履约保函和移交保函等。保函是从政府方角度出发，要求项目公司/社会资本方为项目运行各阶段提供担保，为项目运行提供资金保障。

（三）法律保障机制

1.PPP模式立法起源。20世纪80年代中期，我国借鉴国外BOT模式以吸引外资投资国内基础设施建设项目，后续为响应党的十八届三中全会中提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，我国PPP模式应运而生并正式掀起相关法律制度建设热潮。由于其特殊的兴起方式，我国PPP法律体系呈现出内外法相结合，内需为驱动力的混合立法模式。

2.目前法律体系及后续发展趋势。立法方面，我国PPP法律制度规范以国务院有关的部、委、办（行）制定的规范性文件为主体，兼有少量的协调性、应急性的国务院令、意见和单行条例，构成现行的PPP框架。总的来看，我国的PPP制度建设是在不断的改革中推进的，但在实践中也出现了一些变异问题和走偏现象，包括法律和政策在内的国家层面的制度性安排缺位。后续应着力构建国家立法、部门立法、地方立法以及相关政策相互配套的制度安排。

五、结语

综上所述，PPP项目的风险问题一直是社会资本方面临的核心问题，由于项目参与主体的资源拥有程度不同，对项目风险的控制能力存在很大差异。对于多数建筑施工企业来说，PPP项目的运营是其短板，应加快企业转型升级，不断提升PPP项目的运营管理水平，切实防范运营期各类风险的发生，同时，需要建立公平合理的项目风险分担机制，保障PPP项目的经济效益和社会效益。

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