整体性理论视角下项目制乡村振兴碎片化治理

摘要：随着“全面推进乡村振兴”成为加速构建新发展格局的重要任务，项目制逐渐成为推进乡村振兴的一种行之有效的方式。中央层面旨在通过更为直接有效的方式使得项目资源能够直接到达指定乡村。但由于缺乏规划、监管以及过度竞争等对项目进村的错误理解，使项目在实践过程中出现了、资源配置碎片化、项目实施碎片化等问题。本文从整体性理论视角出发，通过文献回顾、案例分析等方法，梳理了项目实施现状，探讨项目制乡村振兴在实践中出现的碎片化治理问题，分析其成因，并提出优化策略。

关键词：乡村振兴；项目制；整体性治理；碎片化治理

引言

2023年中央一号文件强调“完善社会资本投资农业农村指引，加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。健全社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，切实保障农民利益”[1]。随着2024年中央一号文件的发布，进一步重申了全面推进乡村振兴作为“三农”工作总抓手的重要性[2]。近年来，国内有关乡村振兴的实践不断推进，其方式和路径也不断丰富，项目进村，资本下乡等实践方式受到学术界关注，其真正实践效果也备受社会各界关注。

一、“项目进村”现状

所谓的“项目”既不同于宏大的社会建设和发展规划项目，也不同于专业领域的技术和建设项目，而是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式[3]。“项目进村”则指的是在农村地区实施各种项目，以促进农村经济发展、改善农民生活和推动乡村振兴。作为国家财政转移支付的方式之一，部分村庄依靠项目红利一举成为全国示范村庄，顺利带动全村经济发展。有村庄在此基础上进一步在生态宜居，乡风文明上做出努力，成功申请并实施了文化广场建设等项目，丰富了村民的生活。更有进一步依靠地理环境优势成功打通了乡旅产业，在项目的支持下修建民宿，生态园等旅游项目，使全村切实感受到项目制带来的福利。

但同时，部分地区或村庄在推进项目的过程中由于缺乏有效协调整合，导致资源分散，效率低下，以至于出现了项目“悬浮”[4]，即项目未能真正在村庄落地的情况。有学者认为项目进村难以落地的本质原因被归结于现代性与传统性、乡土性与市场性之间的博弈与冲突[5]。还有学者提出在项目抓包层面，在项目资源配置过程中出现了典型的“马太效应”[6]。基于上述问题可以看出项目进村作为乡村振兴实现路径之一，并不否认其为农村带来的资源与机遇，但同时其在实施过程中出现的种种问题也必须正视并给予矫正。基于此，本文从整体性视角出发，以统筹协调的角度看待项目制乡村振兴过程中的碎片化治理问题。

二、乡村振兴战略支持下项目碎片化治理现状

（一）资源“碎片化”

资源的碎片化如同信息一样，也存在不对等的情况。“项目进村”的成功案例使部分村庄成功评选为“乡村振兴示范村”或“典型性试点村庄”等，这种激励使更多的村庄加入评选示范村的赛道中，这不乏一种好的现象，但过于激烈的竞争会产生异化，出现了“包装工程”等不实际产出，项目进入村庄后，部分村庄会通过项目包装的方式，景观化地呈现出建设效果，从而顺利通过上级政府的考核与评估。用“马太效应”来解释此种现象，即村庄获得一定的资源或资金后，可能会更顺利地打造“示范村”，引得资源再度倾斜，使资源配置出现问题，导致出现不均衡现象，一些地区的资源得不到有效利用。

（二）项目实施“碎片化”

在乡村振兴过程中，也存在项目实施碎片化问题。此外，在项目实施过程中由于“块”与“块”之间的联系不紧密，在部分地区，政府部门之间缺乏有效的沟通和协调机制，导致各个部门在乡村振兴项目实施中各自为政，缺乏整体规划和统一部署。这就容易出现一些项目重复建设、资源浪费的情况，最终影响了乡村振兴工作的效果和成效。

利益分配、资源配置以及项目实施三者有内在的联系和运行机制，三者之间有任何一方过度倾斜或不均衡，单一地满足或确保任何一方达标而忽视剩余二者的平衡都会导致其运行机制的紊乱。因此，从整合统一的视角看待“三因素”的平衡，才有利于顺利推进项目制乡村振兴实施。

三、问题的根源

（一）“因地不制宜”导致项目推进受阻甚至失败

在乡村振兴的项目实践中，“因地制宜”原则至关重要。然而，由于缺乏对地区差异性的深入理解和考量，项目推进往往变得盲目和僵化，导致实际效果与预期目标出现偏差。这种盲目性主要体现在对乡村自身条件、资源禀赋以及发展需求缺乏准确把握上，进而导致了项目选择和实施方案的不适宜。项目制一味地强调自上而下向乡村基层输入资源，却没有通过制度化方式调动起农民参与项目的积极性，没有以项目进村为契机激发起农民关注村庄公共事务的热情[7]。

同时，项目实施也需要依赖当地的政策、法规和文化习惯，如果与当地的情况不相适应，往往会遇到各种阻力。于水、汤瑜在其调研的江苏省西北H市H村便遇到了上述状况。H市发改委扶助筹建的小型农村基础设施建设扶贫项目在H村开展建设一座新型水泥混凝土桥。在建筑公司准备建设桥墩时，Y村民进行了阻挠，原因是新桥拓宽部分朝向Y村民家大门，会破坏风水，带来遭难霉运。经过村支书多次调解努力，最后以建筑公司同意将新建桥向东平移一米结束[8]。上述案例印证了盲目推进项目，忽视当地文化与农民主体意志的体现，则会造成矛盾与冲突，导致项目实施困难，究其内在原因，是由于项目的过程中推行妨碍了农民的利益，造成了干群冲突对峙的情况。

袁梦在湖北省L镇调研时发现的案例指出，L镇20个行政村在2016—2017年都申请了光伏发电项目，光伏发电对自然条件具有较高的要求，由于光伏发电项目是政府对贫困地区的优惠扶持项目，贫困村光伏发电项目的申请标准低于常规市场标准，因此多数村庄虽然成功申请了这类项目，但项目实际运行效率不高，必须依靠国家补贴来维持运营[9]。依靠政府财政补贴而勉强运行部分项目，不仅会导致资源浪费，还会从下到上增加财政负担。

（二）项目引进前后缺少对项目整体的理解和规划

在项目引进过程中，由于缺少对项目整体的理解和规划从而导致项目实施受阻甚至失败的情况，是多种因素综合作用而导致的，这也是项目实施出现“碎片化”的原因之一。渠敬东在其研究中指出，项目制设计本身存在的一个更大问题，是项目总是严格遵循“一事一议”“专款专项”的原则，仅就单一项目本身实施目标管理和过程控制[10]。在乡村振兴的进程中，乡村发展的需求是多元化和复杂化的。然而，由于各地政府和企业缺乏对乡村发展的深入了解和分析，导致了资源的盲目涌入和过度投放，形成了碎片化的状况。

缺乏专业规划和项目设计也是造成乡村振兴项目实施碎片化的原因之一。在一些地区，由于缺乏专业的规划和设计人才，导致乡村振兴项目的设计和实施缺乏科学性和系统性。村级组织在项目运作实践过程中包揽了一切，大多村民因为缺乏专业技能培训，难以真正参与经营活动，只能处于观望和被动接受的状态。项目进村运行过程中，广大村民的主动性和创造性未能真正发挥，没能在共建共享中深刻感受项目进村的艰难和喜悦[11]。

（三）横向相互沟通协调不畅

在项目制管理体制模式下，项目的推进往往涉及多个部门和单位的参与。在此情况下，各个部门或单位之间对项目的理解不一致，对项目目标、任务和进展的认知存在偏差，可能导致沟通协调不畅。此外，若各个部门或单位在项目实施过程中缺乏及时、准确的信息交流和共享，也会导致沟通协调不畅，影响项目的顺利推进。

张森、叶敬忠前往的某调研村在田园综合体项目建设中就遭遇了此类问题。2018年，该村所在县住建局牵头在该村投建了一个垃圾场，承担全乡的垃圾填埋任务。然而，由于垃圾场消杀工作并不完善，导致村庄异味、苍蝇问题严重，与田园综合体项目建设的宜居目标背离。此外，2021年，该乡的变电站落地在该村的河道沿岸，这一项目直接将田园综合体沿岸景观分割为两段，而且会在夜间产生较大的噪声，影响了农民的正常生活[12]。显然，在项目执行的基层，各实施部门主体过于注重完成本部门接收到的任务，而忽视了项目与生态环境的紧密联系，可持续发展的重要性而触发的“连环效应”，从而导致平衡失调问题。

四、项目制乡村振兴碎片化的整体性治理回应

随着数字化时代的到来，以网络为媒介的信息化技术与手段迅猛发展，使政府治理的方式与具体政策信息趋向公开，公众与政府的双向沟通也愈发便利与频繁。由此，学者们逐渐发现新公共管理范式的弊端不断扩大。因此，整体性治理理论在互联网信息技术和新公共管理运动经验教训中应运而生，整体性治理的主要思想是重新整合，这包括逆部门化和碎片化、大部门式治理等[13]。整体性理论通过强调系统的整体性、互联性和复杂性，为治理提供了新的思维方式。在乡村振兴项目制治理中，整体性理论的应用可以促进不同项目间的协调和整合，避免资源的浪费和政策的冲突，从而提高治理效率和效果。

（一）注重整体利益先于个人利益

项目制作为一种特殊的国家治理和乡村振兴实践方式，其价值内核一直秉持以推动乡村振兴为目标。因此，应注重整体利益先于个人利益，将其价值内核贯彻于项目实施的过程中，这也与我国社会主义核心价值观不谋而合，项目制的发生逻辑与以人民为中心的人民性本质相契合。在项目实践中，项目制的“人本主义”逻辑逐渐清晰。农业产业融合、农村基础设施建设、农民民生保障等诸多关涉农民生存、发展的事项在项目制的推动下产生了历史性突破[14]。

通过强调理论系统的整体性，各个部分之间的相互作用和联系构成了一个不可分割的整体，它促使治理者从整体出发，考虑到各个政策、部门和利益群体之间的相互影响和联系，以为人民谋幸福，以乡村振兴为最终目标考虑整体的利益选择和分配。

（二）注重纵向延伸和横向拓宽，形成“网状结构”发展

互联性是整体性理论的另一个重要原则。它强调系统内部各部分之间以及系统与其环境之间的连接和相互作用。在乡村振兴的项目制治理中，互联性原则意味着需要考虑到不同项目之间的相互影响，不同资源之间是否出现重复或者堆叠的现象。因此，项目制在一定程度上为国家治理创造了一条新的路径，使中央政策能够更快更准确地传达到对应的实施村庄，这种更加简洁单向地运行机制，使项目带来的福利能够更加准确地到达“目的地”。

此外，多地区、多部门、多资源也要注重整合联动，注重运用信息技术的便捷性、广泛性、快速性等特点，在一定程度上做到信息对等，使横向也能形成联动效应，从而形成地区“网”状结构，使乡村振兴成效以村和村为点，纵向链接上一级地方政府，横向链接不同资源进行合理的配置与发放，形成覆盖性影响，注重贯彻互联性原则，从而达到整体性治理的目的。

结语

乡村振兴战略是新时代中国农村发展的重大战略部署，是实现农业农村现代化的关键一步，项目制作为国家转移支付的一种手段，为国家治理体系提供了一条新的路径，同时也为乡村振兴注入新的活力。本文通过分析项目制乡村振兴的实践案例，揭示了其在推进乡村振兴过程中的积极作用，同时也指出了在实践过程中存在的碎片化治理问题，其背后的症结以及涉及的矛盾与冲突。基于此，本文从整体性治理视角出发，强调了整体性治理在乡村振兴碎片化治理中的重要性，以协调统合的角度看待项目制碎片化治理，并从资源配置，部门统合协调方面提出相关建议，强调系统的整体性和互联互通，通过建立多领域、多层次的协同沟通与治理机制，优化资源配置，注重项目实施过程中农民主体性的体现，秉持项目制促进乡村发展，以人民为中心的价值内核，提高项目实施的协调性和效率，从而有效地解决碎片化治理问题，推动乡村振兴战略的顺利实施。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见[N].人民日报，2023-02-13.

[2]中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见[N].新华社，2024-02-03.

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[12]张森，叶敬忠.“项目跑步机”上的村庄发展：自主性与可持续性探析[J].中国农业大学学报（社会科学版），2023，40（02）：86-100.

[13]谭英俊.基于整体性治理的地方政府组织规模优化新思路[J].商业研究，2013，（04）：68-72.

[14]赵成福，田杨.论乡村治理中项目制的优势与限度——基于马克思主义国家理论的视角[J].社会主义研究，2022，（02）：110-116.

（作者单位：甘肃农业大学管理学院）

（责任编辑：豆瑞超）